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“一带一路”无意制造“债务陷阱”

2018-10-17
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中国国家主席习近平和他的朋友们在杭州G20峰会前夕合影。

近日,美国智库“新美国安全中心”发表题为《如何应对中国的“一带一路”战略》报告,称中国希望借助“一带一路”打造不同于现行体系的国际秩序。显然,随着中国倡导的“一带一路”国际合作日益推进,美国战略界对这一倡议的关注度不断上升。“一带一路”成为影响中美关系未来发展走向的重要因素。

在这份报告以及美国观察家们对“一带一路”的诸多评论中,“债务陷阱”成为热词之一。今年以来,美国参议院和众议院的相关委员会以及国会下属机构美中经济和安全评估委员会(USCC)围绕“一带一路”问题举办了一系列听证会。中国向“一带一路”沿线国家发放大量贷款及其对美国国家利益的复杂影响,成为这些听证会的主要话题。

今年5月,哈佛大学肯尼迪政府管理学院专家专门发布了题为“债务外交”的报告,宣称中国通过向发展中国家实施“债务外交”强化自身战略杠杆,将对美国的外交政策产生重要影响。一些美国专家则对中国企业在斯里兰卡、缅甸、吉布提等国的具体项目提出质疑。比如,据称斯里兰卡政府因为无法偿还中国债务,而给予中国公司汉班托塔港长达99年的租赁权。

美国方面的更大担心在于,中国可能将汉班托塔港以及其他“一带一路”沿线国家的港口用作军事基地。9月初,助理国防部长薛瑞福在接受“华盛顿自由灯塔网”采访时表示,中国通过“一带一路”既推进经济扩张也推进军事扩张,中国军队是“一带一路”相关行动的重要参与者。显然,所谓中国制造“债务陷阱”已经成为美国对华战略疑虑的新来源,需要双方认真处理好这一问题。

无疑,中国推动的“一带一路”国际合作无意制造什么“债务陷阱”,随意给中国贴标签的做法是不公正的,恰恰是部分美国人士正在制造新的“中国威胁”。

首先,“债务陷阱”与“一带一路”并没有必然联系,相关国家的债务问题更多是“历史包袱”。一些国家长期对外举债尤其是向西方国家借债,造成其债务水平较高的原因包括该国经济发展乏力、大宗商品价格下跌、国际金融市场动荡等。特别是,近年来石油价格持续下跌,导致不少依赖资源出口的非洲国家债务负担加剧,比如刚果民主共和国。

其次,中国是国际投融资市场的“后来者”,中国在相关国家外债总额中的占比并不高。利比里亚前公共工程部长威廉•穆尔目前在美国智库全球发展中心任职,他估算整个非洲的债务约有6万亿美元,中国贷款只占2%,非洲的主要债主是世界银行、IMF以及由西方国家组成的“巴黎俱乐部”。斯里兰卡中央银行2017年发布的报告显示,该国外债总额为518亿美元,与中国相关债务仅占10.6%,而其中61%的中国贷款利率远低于国际市场。根据亚洲开发银行的估算,亚太地区国家每年用于基础设施建设的资金需求大约是1.7万亿美元。中国没有意愿也无力垄断对相关国家的融资。

第三,基础设施项目一般需要巨额投资,绝大部分项目都是“一带一路”沿线国家主动提出的,达成相关融资协议也是它们自主做出的选择。以汉班托塔港为例,将该港建设成为印度洋地区的商贸物流中心,是斯里兰卡政府和民众的夙愿。中国公司在开发该港方面享有的特许经营权,也是斯里兰卡方面主动给予的。中国企业只是负责港口的管理和运营,该港口的所有权始终都属于斯里兰卡,斯方有权回购中国企业的股份。此外,斯里兰卡和中国方面都明确宣称,该港只是商业港口,不具有军事用途。

正如中国自身在几十年快速发展过程中所经历的那样,获取外国投资是完善本国基础设施、促进经济发展的必由之路。美国的观察家们不应只看到债务问题,而忽视相关项目带给“一带一路”参与国的益处。比如,中国企业修建的蒙巴萨-内罗毕铁路累计为肯尼亚创造约五万个就业岗位,而且还将帮助其他非洲“内陆国”获得梦寐以求的出海口。中国企业承建的斯里兰卡普特拉姆燃煤电站为该国提供超过40%的电力,受益的斯里兰卡民众超过2000万人。

相比之下,那些炒作“债务陷阱”的人并不是真心关注发展中国家民众的实际需求,他们也难以给发展中国家提供实质性的帮助,反而为这些国家的发展制造各种障碍。缅甸、巴基斯坦等国长期得不到足够的投资,而西方国家制定的融资标准对于这些穷国来说过于苛刻。更严重的是,这些国家可能还会受到西方国家的制裁。

“一带一路”无意制造“债务陷阱”,但中国也没有忽视相关项目的融资风险问题。近期,提出这一倡议的中国国家主席习近平反复强调,未来数年“一带一路”建设需要绘就“工笔画”,要更多发展高质量、高标准的基础设施项目,而且要切实符合东道国民众的需求。实际上,在中方倡议下,中国财政部已经与英国、泰国、匈牙利、希腊、智利等26国财政部共同核准了《“一带一路”融资指导原则》。今年4月,中国-IMF联合能力建设中心(CICDC)也已经正式运营,旨在为“一带一路”沿线国家官员和商业人士提供培训,提升相关国家项目的融资可持续性。

特朗普政府大幅削减了对非洲国家的援助,他所奉行的“美国优先”路线也决定了美国对促进国际发展援助的兴趣正在下降。美国不应将“一带一路”看作是零和游戏,借助“债务陷阱”夸大中国威胁更不利于塑造更具全球性影响的美中关系。正如美国威廉玛丽学院“援助数据”(AidData)项目近日发布的报告所言,中国通过“一带一路”在海外投资建设的项目有助于减轻东道国内部的发展不平衡,进而改善这些国家的政治不稳定状况,使得西方大国能够更加从容地应对其他全球性威胁或危机。