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特朗普必须停止对中国加征不合法关税

2018-07-04
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5月的最后一个星期,唐纳德·特朗普总统加大了与中国进行贸易、技术和知识产权对垒的赌注,他宣布政府将对从中国进口的500亿美元商品征收25%的关税。特朗普先生的贸易政策顾问彼得·纳瓦罗把关税定义为对付北京经济侵略的“防御性”措施。6月14日,特朗普的美国贸易代表罗伯特·莱特希泽公布加征25%关税的最后清单,清单细目涉及818种商品,价值340亿美元,关税将于7月6日生效。另外一部分价值160亿美元的进口商品,在最终加税之前还要征寻公众意见。

特朗普总统5月下旬的声明推翻(违背)了其财长史蒂夫·姆努钦与中国副总理刘鹤经过三个星期的密集磋商后于5月中旬达成的共识。这一共识为解决中美贸易、技术和知识产权摩擦设定了广义标准,曾经得到特朗普先生的公开祝福。

虽然7月6日关税上调似乎不可避免,但无法确定它们能够取得效果。在姆努钦-刘鹤框架下进行的和平磋商总体来说是富有成效的,未来可能还有更多的磋商。直到7月5日,特朗普先生还可以按照他们依据的301条款所赋予他的权力,推迟、暂停乃至永久取消额外的关税。而此时此刻,双方似乎正在进行“懦夫博弈”,特朗普要激中国在谈判中做出更多让步,否则他将实施关税,而另一边的中国则要激特朗普知难而退,并放弃北京已经做出的与贸易和外国投资相关的诸多允诺。在这最后的阶段,情况仍变幻莫测。

7月6日对价值340亿美元商品加税一旦生效,肯定会召致中国方面针锋相对的等额报复。不管关税是否属于“防御性”,都会立即被诉诸WTO争端解决机制,重要的是,肯定会被判定违反国际贸易法。

特朗普根据301条款征收的与中国知识产权相关的关税在两方面都是不合法的:实质性违反和程序性违反了美国的WTO条约义务。

美国受非歧视原则和可预见原则这两项国际贸易法基本原则的法律约束。作为非歧视原则内容之一,华盛顿歧视性对待包括中国在内的贸易伙伴是不被允许的。如果一个成员国获得特惠,比如它某个产品的关税税率较低,那么这种优待也必须惠及其他所有WTO成员。这就是所谓的“最惠国待遇”。特朗普政府单方面提高“与从中国的进口有关”的关税,而且只针对中国一家,等于未能“立即无条件”将给予所有其他贸易伙伴“相同产品”的“利益、优待、特权或豁免”扩大到中国。美国这么做违反了关贸总协定有关“最惠国”待遇的第一条第一款。

就可预期原则而言,华盛顿必须约束对贸易伙伴的关税,并清楚地将约束通报WTO。这些关税约束相当于关税税率的上限。美国日常可以自由地对贸易伙伴实施较低税率,但是不能让关税税率高过它通报的上限。如果华盛顿坚持将税率提高到通报上限以上,它就必须先与贸易伙伴就这种改变进行谈判,这可能意味着要补偿它们由此损失的贸易收益。所以,如果特朗普单方面对中国出口到美国的商品加征25%的关税,显然就会突破美国通报的关税上限,从而违反了关贸总协定第二条第一款(a)、(b)。

从程序角度看,美国在法律上有义务首先向WTO争端解决机构提交所有与贸易争端有关的申诉,包括对不公平贸易行为的申诉。在实施报复性补救措施之前,它必须等待争端解决机构专家小组的判定,所施加的补救措施也必须遵守专家组的裁决和建议,而不得单方做出决定。这种方法在上世纪90年代后期另一起欧盟诉美国301条款的案件中,在WTO法理程序上得到了合法性确认。在那起案件中,专家组认定华盛顿必须以符合WTO争端解决谅解义务的方式来执行其301条款的规定,以保持良好的信誉。具体说就是,法律要求华盛顿依据以前的WTO专家组或上诉机构的裁决,来判定任何违反301条款的行为。对818项关税细目征收25%的关税,既没有依据也并不符合争议解决机构的裁决,特朗普政府将会在程序上违反其多边条约承诺。

5月中旬在全国新闻俱乐部的一次讲话中,商务部长威尔伯·罗斯含蓄地承认,特朗普对中国征收关税没有法律依据。他特别感叹说,至少从法律角度讲,WTO的最惠国原则和美国通报的关税限制了华盛顿对中国施压的能力。特朗普政府必须在承认这种容许/不容许的界限基础上,并在停止其关税威胁后,与习近平主席具有改革意识的团队坐下来,推动中方进一步放开外国直接投资和知识产权制度。相反,诉诸关税的行为违反了基本的国际贸易法原则和WTO程序,这样的关税并不是什么防御,而是违法。