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  • 何伟文 中国与全球化智库副主任兼高级研究员

WTO规则是贸易谈判的关键

2018-05-17
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2018年5月3日、4日,中国和美国在北京举行高级别贸易磋商,最终磋商取得一些积极成果,但仍存在许多重大分歧。

磋商之后将是长期的贸易谈判

美方代表提出的清单包括一系列要求:中国到2020年必须减少2000亿美元贸易顺差,停止“中国制造2025”计划下为先进制造业提供的补贴,接受美国对“中国制造2025”计划所列出的行业实施可能的进口限制,加强知识产权保护,接受美国对中国敏感技术投资的限制而不得报复,把关税降到与美国相同的水平。还有报道说,美方要求中国在2018年7月1日前撤回向WTO提起的301调查和25%关税诉讼。显然,中美双方有着巨大的分歧。

中美之间的贸易紧张关系在过去几周升级,引起了人们的极大担忧。根据对中国技术转让行为进行的301调查,美国贸易代表办公室宣布对来自中国的500亿美元进口产品征收25%的关税。这一决定在13个小时后遭到了中国政府的强烈反击。中方宣布对来自美国的价值500亿美元进口产品征收25%的关税。中国随即还将美方的301调查和关税诉诸WTO争端解决机制。特朗普总统之后又要求美国贸易代表办公室对从中国进口的1000亿美元商品征收额外关税。而这只会导致中国商务部更坚定地决心“奉陪到底”。

贸易紧张局势还扩大到技术和投资领域。4月16日,美国司法部宣布七年内禁止美国公司向中兴通讯提供芯片。4月19日,联邦通信委员会建议禁止采购中国通信产品。与此同时,美国财政部正忙于寻找新的法律依据,以阻止中国在美国的高科技并购。

301条款调查及关税违反WTO规则

美国企业一直对中国在技术转让、知识产权保护和公平竞争方面的做法颇有微词,这些也是多年来两国政府双边对话和合作努力的主要内容,它们本可以在双边或WTO框架内得到妥善处理。

美国贸易代表办公室的301调查报告引用了美中贸易全国委员会提供的案例,该委员会成员包括在华经营的美国主要跨国企业。美中贸易全国委员会的2017年中国商业环境报告显示,它81%的受访会员表示在中国没有强制技术转让问题,19%的受访会员表示有。在这19%的会员当中,67%表示转让要求来自中方企业,33%表示要求来自中央政府,还有25%提到地方政府。这份调查没有提出具体证据,来证明谁强迫哪些美国公司在哪个项目上转让了哪些技术。所以301调查报告也没有提出任何有力而具体的证据。就算我们考虑进这一点,它也只占美国公司总数的不到1/5,这其中提到中国中央政府的(同样没有确凿证据)还不到1/3。因此,这个问题是有局限性的,并不代表整体双边贸易。

这些问题本来很容易在WTO解决。WTO的“与贸易有关的知识产权协定”就涵盖技术转让、集成电路版图设计、专利、工业设计和版权等问题。该协定的基础是对世界知识产权组织所有国际条约的认可,以及WTO的三个原则:国民待遇、最惠国待遇和均衡保护。因此,几乎所有美国企业都能找到适用的国际规则和标准。

然而美国贸易代表并没有从这方面入手,相反,罗伯特·莱特希泽违反WTO规则发起了301调查。WTO“关于争端解决规则与程序的谅解”第23条规定,成员应“不对违反义务已发生作出确定”,而且“应使任何此种确定与上诉机构专家组报告的调查结果相一致”。也就是说,只有WTO争端解决机制有权确定中国是否违反WTO有关规则。美国作为WTO主要成员曾在这份谅解上签字。1998年,美国贸易代表办公室曾对欧盟发起301调查,欧盟随后诉诸WTO,美国输掉了官司。当时美国贸易代表曾经承诺不再单方面动用301条款。

20年后,美国贸易代表办公室把承诺抛在脑后,再次违背了WTO规则。根据WTO的规定,单方面征收关税是被禁止的,因为确定关税水平的是多边谈判,而不是政府单方决定。在最近这次高级别磋商中,美方代表再次无视WTO的管理权,仍然坚持301调查和25%的单边关税。

多边贸易机制受到威胁

更有甚者,美国贸易代表办公室强迫其他国家让美国“占便宜”。在美韩重新谈判自由贸易协定时,它祭出了钢铝关税。为得到关税豁免,韩国只得同意增加美国出口到韩国的汽车配额。如果中国在关税和301调查压力下犯同样的错误,与美国进行谈判,单方面的违规就会变得合法化,WTO规则就会成为一纸空文。这样一来,所有国家都会随心所欲地征收关税,或者采取其他限制措施,全球贸易将陷入一片混乱,给世界经济带来巨大风险。

上世纪30年代,为保护美国人的就业,美国通过了斯姆特-霍利法案,大规模全面提高关税水平。1932年,美国的平均关税达到53.2%。随后,加拿大、英国和法国用同样的高关税进行报复。其结果是,从1929年到1933年美国出口下降66%,进口下降62%,全球贸易下降66%。当时美国的失业率飙升到30%,与这项政策希望实现的目标完全背道而驰。

美国贸易代表办公室的301调查和关税,对二次大战结束后建立起来的多边贸易机制的权威性和有效性构成了重大挑战。当前中美贸易的紧张局势不是什么技术转让问题,它不仅是双方摊牌,而且是单边保护主义与多边自由贸易之间的一场严峻斗争。

关税措施直指“中国制造2025”

仔细观察关税清单就可以看出,它与覆盖技术转让和知识产权但不覆盖产品贸易的301调查并没有多大关系。在这份清单中,包括铁或非合金钢的半成品、中央供暖锅炉、纺织印染机械、烹饪炉灶、洗碗机和针织机用针。没人会相信,中国有什么必要为了那些非常低端的产品而强制技术转让。再往下看,清单主要类别还包括核反应堆及零件、船用内燃活塞发动机和飞机。总之,这中间没有一项是301调查报告所覆盖的,但它们却属于“中国制造2025”计划所确定的十大重点行业。

美国国家贸易委员会主席彼得·纳瓦罗在接受彭博社采访时毫不掩饰地表示,特朗普总统关税令的“目标”就是“中国制造2025”计划下的重点行业。他的说法后来被美国贸易代表办公室证实。

中国作为一个主权国家有合法的发展权。特朗普政府可以对“中国制造2025”的具体措施有争议,但不能抵制“中国制造”计划本身。中国从未挑战特朗普总统的税收政策,因为那是美国的国内事务。

以为关税及其他技术限制能够阻止或放缓“中国制造2025”计划,这种想法未免天真。由于在横跨到欧洲、日本和亚洲其他国家的全球供应链上,中国和美国的高科技产业有密切的关联,因此,任何破坏也都会打击美国的高科技企业。在苹果公司的全球净收入中,25%来自大中华地区,失去中国市场有可能导致2.7万人失业和股市崩盘。高通公司甚至2/3的收入来自中国,美国贸易代表办公室宣布关税措施后,高通股价下跌了18%。根据美中经济安全审查委员会的报告,2012年至2017年期间,惠普、戴尔、微软、IBM、英特尔、思科和优利系统这七家美国领先的IT和电信提供商平均51%的元件是来自中国。“中国制造2025”将为世界领先的科技公司提供更大的中国市场,如果失去了中国市场,这些企业将无法支撑对其未来举足轻重的最前沿技术的研发。

“中国制造2025”对美国和世界其他国家是开放的。正如习近平主席所说,中国将尽快进一步开放制造业和服务业。在到2025年的未来八年里,中国经济将累计增长50-60%,这意味着巨大的新市场、新行业和新服务,其潜力远远超过世界上的任何其他国家。特朗普政府应该鼓励美国企业界从中国分享好处。

在WTO规则基础上进行谈判是唯一解决办法

尽管存在重大分歧,但5月3日、4日的磋商非常具有建设性,双方商定的下一步谈判方向是正确的。希望双方有足够的政治意愿和智慧,最终达成协议。但是,中美贸易谈判只可能在三个条件下取得成功。

首先是有共同措施。中美曾经有很多分歧,未来分歧依然会存在。如果双方通过对话和谈判采取共同措施管控分歧,同时寻求新的合作机会,两国贸易关系就会稳定。

其次是有共同基础。所有重大问题只能依照共同的标准和规则(或WTO规则)来解决。中国和美国都是WTO成员,受着同样的规则约束。没有什么国内法律应该适用于其他国家。如果双方都承认WTO相关规则是共同的标准,中美达成一个框架协议的可能性就会大得多。

第三是有平等地位。中国和美国在谈判中是平等的。各方都应该有一个出于平等尊重的清单,而不是一味威胁对方。

中国和美国应该努力以这三个条件为基础进行谈判,携手合作,努力达成一个合理、平衡的协议。这对全球两个最大经济体乃至整个世界都是至关重要的。