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为西菲律宾海共同开发前景注入新活力

2017-10-24
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导弹驱逐舰DDG106斯托克代尔号在国际海域进行常规巡航。人民解放军(海军)舰(舷号851)从其后方经过。(莱恩·巴切尔德/美国海军图片)

最近有关探寻中国与菲律宾在西菲律宾海(注:菲政府命名的南海菲律宾专属经济区及大陆架部分)共同开发的潜在可能性的讨论,契合寻求利用政治、外交手段管理长期海上纠纷这一范式,有助于杜特尔特政府去年上台以来积极推进的实质性经济合作。共同开发有强大的国际法特别是联合国海洋法公约为依据,有国家实践方面的国际先例(尤其是毗邻南海的国家),能便捷地给各方带来经济好处,同时不损害主权主张,也有利于信任建设和争端管理。然而,共同开发也常常遇到法律限制和公众认同方面的挑战。归根到底,共同开发是确立有关国家的利益和求解国内外反应的一个政治操作。

过去一年里,菲中关系出现一些积极的双边进展:签订菲中海岸警卫队合作谅解备忘录;建立南海问题双边磋商机制;东盟与中国有关南海行为准则的谈判呈现出积极势头。

关于资源共同开发的讨论清楚地表明,双边关系的改善如何使海上纠纷由来已久的声索国之间的紧张态势出现大逆转。长久以来,对渔业和南海油气资源的争夺一直是纠纷的关键,所触发的事件导致声索国之间发生严重外交争端,其中包括2011年的勒道(礼乐)滩事件、2012年菲中之间的斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)事件、2014年中越之间的钻井平台事件,等等。

南海绝大部分生物和非生物资源都集中在沿岸国家的近海水域,这种资源的测绘对界定潜在的共同开发领域具有深远影响。有趣的是,毗邻南海的所有国家都与邻国、包括有相同主权要求的声索国进行了不同形式的共同开发(如1979/1990年的马来西亚与泰国,1992年泰国与越南在泰国湾,2000年的印尼、马来西亚和越南,2000/2005年越南与中国在东京/北部湾,2009年的文莱和马来西亚)。多数声索国有共同的陆地边界,亦或毗邻、靠近内陆海岸(如马来西亚和泰国、越南和中国、文莱和马来西亚、马来西亚和越南)。虽然互不妥协,但一些声索国仍与邻国(包括与有相同主权要求的声索国,如马来西亚和越南,越南和中国)签订了专属经济区和大陆架划界协议,这或许为共同开发打下更为持久的基础。马来西亚和越南是最积极与邻国进行共同开发的国家,两国恰好也是该地区最大的能源出口国(越南还是最主要的渔业产品出口国)。

与方兴未艾的共同开发大环境相对应的是,菲律宾独特的地理位置使它既没有共享的陆地边界,也不毗邻或靠近内陆海岸。作为拥有几乎是美国两倍的巨大海域和海岸线的群岛国家和海洋国家,菲律宾在海洋划界协议方面却是新手,经过20年艰苦谈判,它在2014年才和印尼(就苏拉威西海)签了第一个协议。

从这个角度年看,马尼拉对共同开发迟来的兴趣,也许是因为深刻认识到它的邻国,包括有相同主权要求的声索国,已经长期受益于这种务实性措施,同时它们的权利主张没有受到损害。然而,该国相对的岛国特性、缺少有内陆海岸的邻国、实际上大部分的海上油气资源都位于西菲律宾海近海水域,所有这些,都令共同开发一直是有争议的政治话题。与印尼(在无可争议的内海拥有其他资源)不同而与越南(几乎完全依靠其在南海的海上资源)相同的是,菲律宾大部分现有的以及前景看好的油气田,都集中在西菲律宾海西部的巴拉望岛周围。

有几个因素会影响国家谋求共同开发的决策,特别是:1)各方之间的信任和信心;2)争议地区潜在资源的数量;3)国家领导人的形象与合法性;4)单方面开发资源的能力;5)其他国家尤其是邻国在共同开发方面的经验教训。

就第一个因素而言,菲中政治关系的改善为彼此创造了更多的经济机会,但信任赤字是否减少到足以为共同开发扫清道路,尚有待观察。第二个因素,西巴拉望近海油气储量的数据至今没有定论,虽然一些预测认为勒道(礼乐)滩的希望很大。菲律宾、越南和中国2005-2008年在这一带的联合前期勘探/勘探结果尚未公布,所以有关该地区潜在资源的情况依然不明。不过,假设该地区储量可观,共同开发也许就是大势所趋,尤其是菲律宾方面。迄今为止,菲律宾是在南海开采离岸能源最少的国家,它也是该地区为满足日益增长的国内能源需求最依赖外来资金的国家之一。

第三个因素,两国领导层似乎都拥有极强的国内支持。杜特尔特和习近平都以反腐立场强硬而著称。需要指出的是,菲律宾、越南和中国国家石油公司的三方(最初是两方)“联合海洋地震工作协议”并没有发展到钻井或生产阶段,因为在国内反对派眼里,它与当年阿罗约政府促成的与腐败有千丝万缕联系的贷款并无二致。这些贷款曾被用来在菲律宾国内实施由中国支持的基础设施项目(如北部铁路、全国宽带网络)。

关于第四个因素,中国更有能力单方开采南海的资源,而菲律宾自身能力较弱,为利用西菲律宾海当地(例如马拉帕雅)的能源资源,不得不靠吸引壳牌、雪佛龙这样的海外跨国巨头作为主要参与方。但中国知道,拥有在南海从事上游业务的财力、技术和基础设施能力,并不是它要这么做的充分理由,因为这种单方面行动有可能引发与邻国的外交争端,让它担上以大欺小的恶名。最后,邻国在共同开发方面的国家实践和经验,也许会促使双方去做共同开发的尝试。

实施共同开发存在多种模式,这说明,坚定的政治意愿有可能激发有关各方的必要的创造力与创新,抛开法律与制度限制,摆脱媒体的煽动,找到可行的解决办法。一些国家签署了附带共同开发条款的海上划界协议(如1982年的柬埔寨和越南,1992年的马来西亚和越南),其他国家则寻求单独签订共同开发协议(如1979/1990年的马来西亚和泰国,2000年的印尼、马来西亚和越南)。因此,划界并不是共同开发的障碍,也不是共同开发的必要前提条件。一些国家把共同开发当成各自能源公司之间的一个商业性生产共享协议(如2000年的印尼、马来西亚和越南),是由一份谅解备忘录(如1992年的马来西亚和越南)或换文(如2009年的文莱和马来西亚)发展而成。一些国家还签署了具体条约(如1974/1994年的帝汶海条约)。

菲律宾宪法为菲律宾人保留了对群岛水域、领海、专属经济区内资源的享有权,但奇怪地遗漏了大陆(岛)架。所以,从技术上说它并未禁止对该国可开采海底矿物和能源资源的大陆架进行共同开发。宪法甚至允许总统插手与外国公司的涉及技术或财政援助、以大规模勘探开发使用矿产和石油资源为目的的协议。所以,共同开发是被允许的。然而关于石油开采的现行国内立法可能形成某些挑战,因为其所包含的具体条款,可能与共同开发相抵触。讨论适用哪一国的管辖法,一向是非常敏感的,参与方要尽力构建精心设计的合作机制,不使共同开发成为众矢之的,避免给人一方占便宜的感觉,虽然从性质上说共同开发不会提供这种便宜,也不会影响有争执的主权主张。

与国与国之间的正式协议相比,一个出于商业安排的独立的共同开发协议似乎更为可行,更容易实施,审查或许更宽松,国内可能的反对也会较少。虽然复杂的机制安排难度不小,需要花相当多的时间,但也可以充分挖掘现有机制中较易出成果的部分。事实上,对中国公司来说,最简单的办法是与本地和他国参与方合作,加入菲律宾的服务合同体系,就像当年中国国有中海油公司所做的。中海油通过(卡拉绵地区)57号服务合同进入菲律宾(购买了51%的股份),其合作伙伴是菲律宾国家石油公司(占股28%)和Mitra(占股21%)。让这笔过去几年蒙受政治关系恶化不利影响的交易重见天日,将是为西菲律宾海未来更多的上游业务合作铺平道路的一个具体行动。用保全面子的解决办法打破僵局,使一方能够强调它的管辖,另一方能够强调项目行为的共有性,这种安排可以在面对各自国内民众时,让双方都成为赢家。