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  • 张茉楠 中国国际经济交流中心研究员

美安全审查泛化加剧全球投资保护主义

2017-09-13
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近来,随着特朗普政府对华贸易政策转变,以及中美经贸关系趋紧,美国投资保护主义倾向也进一步抬头。根据路透社报道,日前,已有4位美国议员向国会提交了外国对美投资审查的相关修订议案,这可能对包括中国在内的全球海外直接投资产生较大不利影响。

事实上,国际金融危机之后,美国投资保护主义趋势大大加强。近年来,我国海外投资屡次遭到美国外国投资委员会(CFIUS)的国家安全审查。

数据显示,自2005年开始,在所有受美国CFIUS审查的国家中,中国所占比例急剧攀升,从2005年的1.56%上升至2013年的21.6%。2010-2013年期间提交安全审查的外国投资案件共有415起,其中涉及中国投资者的案件数量达60起(占14.5%)。2012和2013中资受审查案件急剧增加,位列各国之首。2016年,CFIUS对外商投资审查创下新高,达到170宗,突破了2008年155宗的记录,而中国是被审查最多的国家。

去年11月16日,美国国会下属的美中经济与安全审议委员会(USCC)公布2016年年度报告,建议国会授权CFIUS禁止中国国企收购或以其他方式获得对美国企业的有效控制权,担心中国国企会通过并购获取美国的技术、知识产权和市场能力,进而影响美国的国家安全。最新的CFIUS报告进一步显示,美国对外国投资国家安全审查空前严苛,而中国企业遭受审查数量连续三年名列榜首,遭遇空前挑战。

作为行使美国国家安全审查制度的核心部门,CFIUS是由美国财政部主导的跨部门审查机构.负责在国家安全层面评估跨国交易,以确定外国在美投资交易对国家安全存在的潜在影响。

CFIUS报告显示,2009-2013年提交给CFIUS的交易涉及许多工业部门,其中超过1/3的审查公告属于制造业(186个,占39%),还有1/3为金融、信息、服务行业(164个,占34%)。剩余涉及矿业、公用事业、建筑业(91个,占19%),或者是批发、零售、运输业等。事实上,美国国家安全审查制度的核心“国家安全”这一名词的涵义正在不断被扩大,从传统的“国家安全”延伸至能源、部分领域的关键技术以及服务业等更大的领域。国家安全审查制度如果被频用和滥用,从某种程度上来说,就成为一国政府以国家安全的名义来限制或者禁止外资进入本国的工具之一。尤其是所谓的敏感技术、敏感行业成为了拒批的原因。被拒绝并购的企业主要涉及电讯、航空、集成电路、人工智能、先进材料等,数据的运用和用户信息的收集成为新的安全风险点,这与美国多年来对华实施的高技术出口管制如出一辙。

近日,特朗普政府正在考虑扩大CFIUS的权力,进一步扩大国家安全的审查力度、审查范围和审查程序。财政部已经准备了一个清单,将与两院共同推进相关工作。

最新的美国国防部报告称,中国通过看似平常的商业交易,逃避CFIUS的监管,以达到获取敏感技术的目的。这些交易包括设立合资企业、小额持股以及对初创企业的早期投资。该报告称,很多中国投资由于金额不大,不构成直接收购(低于10%的控股),因此无法对其进行审查。

而在审查程序上,以对等开放为由,拒批或拖延审批中国企业的并购案更为常见。例如,中国移动在美申请牌照,69个月未获批准。美方认为中国电信市场不开放,所以不批准移动公司的申请。由此可见,到底是正常的安全审查,还是安全审查泛化甚至藉此达到保护本国产业和就业,排斥竞争性威胁的目的,是不言自明的。投资保护主义与贸易保护主义一样都是“美国利益优先”的体现。

根本而言,经济结构和产业结构的特点决定了中美竞争性与互补性并存。据研究机构荣鼎咨询估算,2016年,美国成为中国最大对外直接投资目的国,已完成的收购和初创公司投资规模合计456亿美元。中美经济优势互补,且互补性大于竞争性,两国在资源禀赋和产业结构方面的巨大差异和强烈互补性会长期存在,而发生新的摩擦与冲突将是“双输”结局,全球也可能继贸易保护主义之后,又面临以投资保护主义和资源要素流动壁垒为主要特征的新一轮冲击。