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  • 张茉楠 中国国家信息中心副研究员

特朗普税改能否落地仍存较大变数

2017-05-12

特朗普新税改出炉。根本而言,此次税改体现了特朗普一贯秉承的“美国优先”战略,但与普遍预期仍有较大差别,其着眼点在于重新对财富进行再分配,未来新税改能否最终落地仍存变数。

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特朗普主张大幅降低企业税和所得税,这与共和党建制派长期以来坚持的“小政府”和减税不谋而合。此外,特朗普还声称此次税改的目的一是对美国中产阶级减税;二是大幅简化税务系统,减轻美国人报税时的负担;三是试图通过阻止税收逆转,扩大就业,让美国企业在全球更有竞争力;四是不增加负债和赤字。仅就最后一点而言,恐怕事与愿违。

事实上,如果减税计划顺利实施,单是公司税降到15%一项,美国财政收入在2017年预计就将减少1080亿美元。据测算,从中长期看,为期10年的综合税改计划将削减4.4万亿至5.9万亿美元税收,降税虽然有可能带来经济增长并扩大税基,但能否弥补财政收入的减少,目前还难以估量。

早前,美国国会税收联合委员会的相关估算表明,税率每下调一个百分点,将导致未来10年联邦政府财政收入减少1000亿美元。据此估算,20个百分点的税率下调意味着未来10年2万亿美元的收入减少,这可能导致美国政府预算赤字进一步上升。据美国税收政策中心的最新测算,特朗普税改要把美国企业所得税最高税率由39.6%降至15%,这个减税方案在未来10年里将给联邦政府增加2.4万亿美元的成本,再加上特朗普竞选时承诺的各种个人所得税减免,在未来10年里将给联邦政府增加9.5万亿美元的成本,美国的财政赤字将扩大到逾1万亿美元,美国债务占GDP峰值将由先前预估的89%大幅抬升到111%。再加上此前特朗普在竞选总统时所提出的1万亿美元基础设施建设蓝图,(目前尚未公布具体方案),将大大加剧美国的财政赤字和债务水平。

债务上限问题也是新税改绕不过去的“坎儿”。一直以来,债务上限问题都是悬在美国政府头上的“阿喀琉斯之踵”。美国债务上限的制度设计始于1917年,是指美国国会一次性批准的一定时期内美国国债最大发行额。回顾美国债务历史,自有记录的 1940 年以来,美国债务上限已经上调104 次,几乎平均每9个月就要上调一次,包括里根政府18次,克林顿政府8次、小布什政府7次和奥巴马政府9次。2008年国际金融危机以来,美国未偿债务占GDP比重在继续攀升,已近历史峰值。数据显示,截至2017年3月9日,美国债务规模实际上已经达到19.86万亿美元,接近20万亿美元大关。

当然以往经验表明,债务上限似乎更像是美国政府与国会以及两党博弈的筹码。为了真正避免政府“停摆”或“关门”风险,美国依旧会采取一贯而为之的“债务展期”策略。4月30日,美国国会、共和党和民主党的谈判代表就2017财政年度最后5个月大约1.1万亿美元的政府预算达成协议,使美国联邦政府能够持续运转至9月30日。美国财政部长姆努钦更宣称,美国政府将发行超长期债券来为政府预算提供资金。

就目前情况看,此次税改方案面临被否决的风险。首先,特朗普的减税计划要想成为现实,必须获得国会的支持。尽管目前美国参众两院均由共和党控制,但国会与白宫的意见并不完全一致,甚至有财政保守倾向的共和党人将反对任何公共债务的肆意增加。目前,众议院议长瑞安希望将企业税率降至20%而非15%,并警告称多下调5个百分点将会使最终的税收计划无法保持税收中性。这意味着特朗普政府还与国会处于讨价还价的过程中。其次,美国国会预算规则要求任何税收的减免政策最长一期为10年,而税收减少的损失却不能通过其他途径来完全弥补。因此综合看来,特朗普最终的减税方案仍可能有较大的变数。