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气候行动挑战和美中双边合作的重要性

2016-10-25

华盛顿和北京在越来越多议题上摩擦升级,但若两国能展开合作则将取得显著成果,《巴黎协定》正是可以证明这一点的有力例证。但是,这两个世界最大排放国虽然同意遵守减排承诺,但各自的减排能力依然面临相当多的挑战。要克服这些挑战——主要是政治性的,但也包含重要经济和制度维度——美国和中国开展持续合作至关重要。

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两国国内政治因素最可能阻碍其达成各自减排目标。美国正处于一场混乱的总统选举阵痛中,两党候选人在气候行动上的观点天差地别。共和党总统候选人唐纳德·特朗普是美国气候政策的激烈反对者,他反对美国加入《巴黎协定》。相反,民主党候选人希拉里·克林顿承诺把减缓气候变化作为国家优先事务。她声称若当选总统,将贯彻奥巴马政府推出的“清洁能源计划(CPP)”,并推进配套政策以帮助美国达成至2025年碳排放量在2005年的基础上减少26%-28%的承诺。但是,即便顺利当选,希拉里也面临着一个强烈敌视削减碳排放政策的国内环境。在公司、商业集团和27个州的游说下,再加上5位保守派法官的支持,美国最高法院正在审查CPP的合法性。CPP的主要设想是,美国国家环境保护局(EPA)有权要求各州和受减排目标约束的相关机构遵守1963年的《清洁空气法》。最高法院采取了不同寻常的做法,即在法院审查CPP期间,要求政府“暂缓执行”该计划。此外,虽然奥巴马政府认为行政部门有权代表美国签署《巴黎协定》,但共和党控制的众议院批评者们对此持有异议。他们认为,批准向《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)提供资金的行为违反了1994年的法律,该法律禁止向任何将巴勒斯坦国纳为成员的联合国组织提供资助。

虽然中国的气候变化政治不像美国那样两极分化,但气候变化政策执行起来也困难重重。中国高层领导人已经批准了一揽子政策倡议,以达成中国签署《巴黎协定》时确定的国家减排目标。这些目标包括二氧化碳排放量在2030年达到峰值,同时将非化石能源占总能源消费的比例提升至20%。中国此前的减排目标已令中国成为节能和再生能源领域的世界领军国家,而这些最新目标则更进一步。但减少温室气体排放政策的反对者坚持认为,建立一个全国碳交易市场对于中国的减排计划来说太过高调,同时在技术上也过于激进。要想令气候变化草案获得通过极其困难,而这一法案则是建立这一市场的法律基础。包括煤炭行业和其他高碳排放产业在内的草案反对者极其强大,这令一些观察者们预计,任何气候法案即便最终获得通过,也会缺乏监管武器来制裁违规行为。地方政府对低碳政策的支持也各不相同。地方政府领导人必须在经济形式不稳的当下依然保持经济和就业增长。一些地方经济体的支柱产业都是能源密集型企业,减排就意味着工作岗位的流失和潜在的社会不稳定。这种情况对推进绿色增长战略也有着负面影响,因为地方政府很可能不会对相关补贴善加利用。

两国经济的结构性特点对政策制定者推进气候友好型目标也构成了特殊挑战。对美国来说,其工业特点就是能源密集型,同时其国际竞争力对生产成本的变动极其敏感。为阻断更多美国制造业转移到海外的风险(这同时也意味着将美国的碳排放出口到其他国家),气候政策必须降低美国工业的调整成本。对中国来说,其经济结构面临的最主要挑战包括过度依赖煤炭作为主要能源来源,以及过度依赖资本密集型投资对经济增长的带动作用。向消费驱动型经济模式转型符合中国整体经济政策目标,包括提高生产力和激励创新。同时,降低煤炭在能源结构中的地位也符合北京改善全国空气质量的承诺。但是,这意味着要从根本上改变带动中国数十年经济增长的配方,这不仅要求中央政府对此进行大量投资,同时也意味着必须经历向更低经济增速转型的痛苦调整。

体制因素也是阻碍美中两国采取抗击气候变化行动的障碍。在美国,在联邦体制下要求不同的州遵守一个统一的国家气候政策是人所共知的挑战。执行问题在地方层面影响着国家政策的贯彻,受民众支持度以及市级政府推动气候友好型政策的能力和意愿不同,各地结果可能大相径庭。这就带来了不平衡问题,而这将弱化气候政策在一些州的实施,尤其是像加州(排放大州)这样拥有支持应对气候变化政府的州。中国方面,与其他政策一样,气候政策也极易受官僚政策瓶颈和执行力参差不齐的影响。中国仍是发展中国家的体制因素也给实现气候政策目标带来了挑战。其中之一就是中国金融领域需进行进一步现代化改造,来打造为气候友好型投资服务的金融基础设施,并允许使用衍生品这样的金融工具来帮助建立碳交易市场。

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美中合作无法解决其自身气候政策在政治、经济和体制上面临的挑战,但双方合作却可以在很大程度上降低这些挑战。在美国气候政治语境中,与中国合作可能无法说服那些否认气候变化存在的反对者。但两国的合作,加上《巴黎协定》的签署,已令行业领袖意识到,若想保持竞争力必须向低碳经济转型。在体制层面,美中战略与经济对话气候变化工作组整合了两国多个研究减排战略的机构,由此在两国间创造出了一个更有益于推动气候政策设计和执行的氛围 。

高规格的美中战略与经济对话还在地方层面促进了美中合作,并为更多具体合作打开了方便之门,令两国减排努力变得更加高效。哈佛大学近期公布的一份研究报告指出,促进两国排放交易系统的对接会带来一系列红利。例如,这将促进就如何计算排放量建立起一套国际标准和规则。此外,将拥有不同减排成本的区域连结在一起也将降低成本,同时通过扩大地理覆盖面来降低排放交易中的价格波动。作为朝着这种合作迈出的一步,美国加利福尼亚州和中国广东省——它们在各自国度都以政策创新先锋而被熟知——于2013年4月签署了《关于加强低碳发展合作的谅解备忘录》。最后,在产业层面,美国和中国正携手合作发展绿色科技创新,从电动汽车到碳捕捉技术和新绿色建筑科技,这些新兴行业都可能成为两国创造就业的新增长点。

当前,美中在抗击气候变化上的合作依然有可能脱轨。如果下一任美国总统“废除”《巴黎协定》,正如特朗普威胁的那样,这将不仅对美中合作造成打击,也是全球气候行动的一大倒退。如果华盛顿无法执行CPP,也将造成破坏性影响。无论哪种情况发生,都会令北京推进其自身雄心勃勃减排目标的努力复杂化。这将令美中关系中一个至关重要的亮点黯淡下去,同时也会损害美国作为应对重大全球性威胁领导者的国际信誉。这种悲观结果不太可能出现,并且有鉴于其严重后果,这根本就不应当成为一种可能。