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【热点话题】:贸易战 朝鲜问题 脱钩
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  • 田飞龙 北京航空航天大学副教授

美国涉港法案是非法长臂管辖

2019-10-18
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2019年9月8日,示威者游行呼吁美国国会在中国香港通过《香港人权与民主法》。图片来源:路透社

2019年9月25日,美国参众两院外交委员会通过了《香港人权与民主法案》,对香港事务进行更为直接、具体及深入的干预。以目前的中美关系恶化情势、贸易谈判僵局以及香港牌的独特政治效用来看,该法案预期会最终通过。特朗普行政当局对法案执行有较大的政策裁量权,这就为中美政治博弈及利益协调留下了一定空间。

该法案既是美国战略鹰派的杰作,也是香港反对派极力游说的产物。与此同时,美国也在极力推动“台北法案”,以全力维护台湾的“邦交国秩序”,确保台湾具有最低限度的国际地位与影响力。美国倾尽国家立法资源和全球性战略资源而支持香港反对派及台独势力,是一种典型的对他国国内事务的长臂管辖。这一干预对中国国家主权利益以及国际法原则构成了直接损害。

香港法案的主要内容本属美国外交政策范畴,但却被制定成国会法律,这是其“政策法律化”的治理习惯使然。从法案归属的部门法体系及制度功能来看,香港法案是对1992年《香港政策法》的修订和升级。《香港政策法》制定于中国改革转型的特殊时间点,基本背景包括:其一,美国因应《中英联合声明》及香港回归带来的香港地位与港美关系变化,从法律技术而言有确认和调整新的港美经贸关系的立法需要,美国同期也制定了《澳门政策法》;其二,1989事件后香港民主派对美加强游说以及美国鹰派对华制裁力量的推动,造成《香港政策法》越过单纯的经贸议题而触及对所谓香港人权与民主的保障问题。2019年的香港法案则属于1992年法案中对香港人权与民主保障条款的细化与系统化,因应回归22年来尤其是十八大以来中央“积极治港”带来的香港治权结构及对外关系上的若干变化。

美国将香港经贸地位与香港自治地位(主要是人权与民主状况)挂钩,将香港严格识别为区别于内地的单独关税区、司法管辖区甚至政治实体。美国的香港政策法及最新法案将香港的经贸独立性混同于政治独立性,对香港人权与民主事务进行超常规干预,严重违反了“一国两制”与基本法秩序。法案条款主要进行了如下方面的规制:其一,对香港宪制基础及香港人权与民主的认知与保障;其二,对香港自治地位与经贸地位的年度评估;其三,对香港抗争人士的优待与保护;其四,对侵害香港人自由权利的执法者的制裁;其五,对香港遵守美国出口管制情况的调查与制裁;其六,对美国在港公民与利益的保护。从国际法理而言,这些保护类别通常都应当在中国宪法和基本法下进行,但美国直接绕开中国法律而诉诸自身国内法进行保护及采取相应制裁措施,是对中国司法主权与香港高度自治地位的法律侵害与挑战。美国要求中国政府尊重香港高度自治地位,自身却直接通过国内法侵害香港自治地位,其行为逻辑存在法理上的严重混乱和错位。

法案的诸多细节存在法理错误甚至事实错误,这表明美国国会立法仓促成形,政治挂帅,未能审慎调查和确认有关法律背景及事实,因而即便法案通过,美国行政当局对于操作性不强及政治性过于凸显的这部法案,至少是其中部分条款,显然也是难以执行的。美国既往的政策性、干预性立法也存在相当比例的“哑巴法律”情形,即法律生效,但法律难以执行。不过,鉴于美国当前对华遏制战略的全面性和深刻性,这部法案的部分条款显然会被选择性执行及人为放大,甚至可能遭到滥用。

法案细节的错误包括但不限于:其一,对香港普选时间表的设定完全不具有可操作性,如法案规定香港应不迟于2020年实现双普选,这是完全不符合基本法特别是“八三一决定”相关法律规定的轻率言论,如果不是蓄谋已久(比如2015年政改失败后即准备此法案),就是法盲本质;其二,对香港抗争者权利提供无保留的支持,而对香港执法者要求过严,严重不公,变相支持香港暴乱持续进行;其三,对香港执法者的制裁威胁严重损害香港法治和民主程序,严重损害香港高度自治权力,严重破坏基本法秩序,为本土分离及港独势力的大发展提供超强政治支持,是极端不负责任的“颜色革命”行为;其四,法案对香港经贸地位的威胁是对美国在港利益的误判和忽视,未能充分评估香港平台对美国商业利益的巨大价值及中国以“一国两制”框架维系这一平台的多方共赢本质;其五,法案对大湾区技术创新中的香港角色估计过高,对中国的技术冷战思维太过凸显;其六,法案对香港宪制基础存在法理认知错误,将“联合声明”与“基本法”并列,抬高“联合声明”的宪制地位,这是对中国宪法与基本法共同作为香港宪制基础的规范性扭曲,可能进一步诱导香港示威者进行极限化的分离抗争及去国家化。

总之,美国涉港新法案是其长臂管辖和干预主义立法的再次展现,对“一国两制”与基本法秩序构成直接危害,向暴力示威者提供极限保护和鼓动,对本次运动的止暴制乱与恢复法治构成直接的阻挠与对冲。该法案也将为中美新一轮贸易谈判及中美关系的宏观风险控制制造难题与障碍,是美国外交政策与国际政治行为缺乏自信和责任感的体现。