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2012年以来的中国经济外交:聚焦亚洲

2015-07-06

过去两年中国领导人提出“中国梦”愿景,并提出与整个亚太地区及其他地方共享未来的繁荣稳定。领导人还通过采纳“新常态”模式,稳定国内经济增长,提高增长质量。通过建立和扩大自由贸易区,中国表明了对开放的承诺。此外,与美国的安全盟友签订大量自由贸易协定,承诺加快与美国缔结双边投资协议,都说明中国是把基于规则的贸易投资管理,与地缘战略矛盾区分开来。

中国发起成立亚洲基础设施投资银行,主张沿“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的国家实现经济一体化,这些倡议大胆而富有挑战性。虽然中国其他的一些经济外交举措尚未获得广泛支持,但中国整体上说并不打算改写全球经济治理现有规则。

中国梦:一个包容性愿景

2012年12月中共十八大上,第五代领导人正式接班。上任几天后,新的党总书记和国家主席习近平在北京国家博物馆“复兴之路”展览上发表了讲话。他将人们期待的核心治理战略通俗化为“中国梦”。此后,“中国梦”成为主流政策讨论中的标准提法。

某种意义上说,这个“梦”的概念是对普罗大众持续繁荣的承诺。而且,第五代领导人希望定义自己的使命,提醒自己要做出坚实的成绩迎接两个百年纪念:一是2021年中国共产党创建一百周年,另一个是2049年中华人民共和国成立一百周年。

“中国梦”的概念也可以理解为指导中国经济发展和处理与其他国家关系的新原则。它建立在“和谐社会”和“和谐世界”两个概念基础上。这两个概念首见于2002年的中共十六大,它标志着上一代领导人的正式转型。

在2014年11月北京举行的亚太经合组织论坛上,习近平主席提出该地区领导人“有责任为本地区人民创造和实现亚太梦想”。他进一步阐述说,亚太梦想就是站在世界发展前列,为人类福祉作出更大贡献。通过让经济更有活力,贸易更加自由,投资更加便利,道路更加通畅,人与人交往更加密切,亚太地区的国家和人民可以创造出更加美好的共同命运。

与此同时,中国分享其财富和权力“梦想”的想法,还没有赢得掌握全球经济治理决策主导权的西方大国的支持。例如2014年底,美国国会未能通过国际货币基金组织投票改革议案。没有华盛顿的认可,国际货币基金组织和其他布雷顿森林体系机构的改革几乎是不可能的。

自贸区:单方面而且有限的自由化

2013年8月,中国国务院在上海建立试点性自由贸易区。虽然地理面积有限(29平方公里),但它的建立是中国为开放贸易投资体制,应对世贸组织多哈谈判停滞不前所做出的单边努力。上海自贸区试图通过减少行政干预,放宽投资限制,进一步开放中国金融体系,实现人民币国际化,来推动航运、物流和商业的发展。

2014年底,中央领导决定扩大上海自贸区地理范围,将拥有主要跨国公司和中国银行总部的城市商业中心纳入其中。同时在其他三个省份(广东、福建、天津)批准建立类似的自贸区。

自贸协定:签署新合作伙伴

过去20年,自由贸易协定成为世界各国政府经常使用的工具,用来应对世贸组织多边贸易自由化进程的迟缓(和停滞)。本文写作时,中国已经有12个自贸协定在实施,20个自贸协定在谈判。

一个例子是中国和东盟经济体的自贸协定。中国-东盟自贸协定从人口上说是全球最大自贸区,按名义GDP计算位列世界第三,仅次于欧盟和北美自由贸易区。

2014年11月,让许多怀疑论者意外的是,中国政府与澳大利亚签署双边自贸协定意向声明,这意味着两国实质上结束了双边谈判,只剩下技术细节要解决。中澳是在过去九年中经过20多轮谈判才达成了自贸协议。也是在11月,北京和首尔宣布完成实质性自贸协定谈判。

此外,中国和加拿大的外国投资促进及保护协定于2014年10月生效。这表明中国正快速提升与亚太地区主要经济体的关系。在地缘政治意义上,这三个自贸协定伙伴都是美国的战略盟友,通常被认为注定会在这一地区与中国竞争。所以有意思的是,中国似乎并没把美国主导的安全联盟看成贸易自由和投资保护的障碍。

对中国来说,与海湾合作委员会的自贸协定谈判是重要的。中国-海合会自贸协定谈判的正式启动可以追溯到2004年。双方已经进行了五轮谈判,并就与货物贸易有关的大部分问题达成一致,涉及服务贸易的谈判仍在继续。2014年底,有消息称中国贸易官员表示正加紧谈判,力争让谈判早日结束。

但对中国来说,在对外国直接投资的流进流出实现规范化管理过程中,双边投资协定(BIT)无疑是最深远的挑战。2013年7月,经过十几轮谈判,北京和华盛顿同意加快结束双边投资协定谈判。到2014年底,有报道称中美谈判代表即将完成对双边投资协定文本的检查,并等待2015年正式交换负面清单。据称双方目标是在奥巴马任期内完成谈判。

TPP和FTAAP:缩小差距

在亚太地区各种多边自贸协定安排中,最能代表地缘战略性质的就是泛太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)。2013年3月,随着日本成为第12个谈判方,TPP迅速成为整个亚太地区最强大的贸易集团。许多观察家指出,TPP成员地位代表着后冷战时期美国的东亚大战略,而中国被排斥在这一谈判进程之外是最引人注目的。

2013年5月底外交气氛出现改变。中国商务部发言人表示,中国将“在认真研究的基础上,根据平等互利的原则,分析加入TPP的利弊和可能性”。这一立场的变化也许是对美国贸易谈判代表先前评论的回应。美国代表称,只要中国“能够符合我们正在谈判的高标准”,美国对最终TPP成员资格的选择是开放的。

北京和华盛顿此后在TPP问题上并未取得实质进展,但双方对谈判协议文本的分歧并没有那么大。中美双边投资协定预计包括所有投资阶段和所有行业,其内容和TPP投资章节是一样的。那么,是什么阻碍北京和华盛顿的TPP进程?简单来说就是北京和华盛顿都不愿与TPP其他参与方分享谈判空间。地缘政治考虑肯定在起作用。就如美国分析人士所说,TPP既是贸易投资的竞争,也是领导权的争夺。

日本加入TPP加深了中国对美国重新牵头遏制中国崛起的怀疑。2012年日本宣布对东海有争议的钓鱼岛国有化之后,北京与东京的政治关系明显恶化。

中国利用在北京主办2014年亚太经合组织经济领导人会议的机会,选择将亚太自由贸易区(FTAAP)作为这一年度聚会的标志性倡议。该倡议的基础,是习近平主席在2013年印尼巴厘岛亚太经合组织峰会所说的促进“开放包容”的贸易协议,让亚太经合组织发挥“引领作用”。

中国对FTAAP的支持可以看成是地缘战略声明。这种不在太平洋中间划线的主张,与美国坚持与“志同道合”国家优先结盟形成鲜明对比。同样是在北京,美国成功阻止对FTAAP谈判的结束设定具体时间表,而中国努力启动了有关实现FTAAP的共同战略研究。这一妥协能否长期存在还有待观察。

亚投行和“一带一路”:大胆而富有挑战性

可以认为,中国在国际投资贸易领域发挥领导作用的最大胆尝试,是2014年提出的两个倡议。一是中国提议创建亚洲基础设施投资银行,另一个是沿“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”重点推动贸易与投资。“一带”旨在加强中国与中亚、中东和欧洲经济体的经济联系,“一路”则更多与东南亚地区有关。

中国发起成立亚投行是出于什么动机?公正观察的话,应该承认,其中有地缘经济和地缘战略动机。所有这么做的国家都会如此。但仅仅对美国主导的机构不满,并不足以解释这一点。首先,中国今天可以把3.9万亿美元外汇储备中的一部分投在商业项目,而不是实际正在贬值的美国国债上。第二,亚投行有助于人民币的国际化。第三,亚投行将帮助中国企业获得合同,增加国内就业机会。第四,近年中国已经通过国家开发银行和进出口银行资助了世界各地的多个基建项目,尽管遭到了当地人的怨恨。通过多边机构,中国可以更好地减少本国公司弊端,减少公众对中国经济入侵的不满。

为了“一带一路”,2014年亚太经合组织会议期间习近平主席承诺拿出400亿美元建立新丝绸之路基金,用于基础设施、资源和工业投资,以及进行亚洲金融合作。这毫无疑问展示出了国内国际的领导力。而未来的真正考验是,这个倡议是否会变成一种不考虑项目商业或社会可行性的烧钱行为。

结论

对2012年以来中国经济外交行动的上述盘点表明,首先,新领导人的经济外交重点可以归结为主动塑造外部环境。为此,中国领导人在概念上提出要在亚太地区分享繁荣与稳定的梦想,同时认可更可持续发展的经济“新常态”。

其次,中国和美国及其安全盟友的所谓地缘战略竞争需要放在适当语境下看。这种竞争常被认为是相互排斥的。但过去几年,北京和华盛顿一直通过商谈高标准的双边投资协议寻求对投资流动的规范治理。中美在TPP和FTAAP上确实有分歧,但最近中国与澳大利亚、加拿大和韩国(全是美国的安全盟友)签署自贸协定,说明这种分歧是有限的。对亚太地区甚至其他地区国家来说,一个经验就是,它们不必在中美之间选边站队。最终,各方都可以在有共同利益的领域进行合作。

第三,中国第五代领导人清楚地表明,中国可以在处理多边贸易和投资政策上创新,同时会进一步开放中国的贸易投资体制。尽管广度和深度有限,但中国新自贸区的基础是投资和贸易政策创新,而不是重复那种通过实行项目特许经营吸引投资,通过削减关税促进贸易的老办法。亚投行和“一带一路”周边经济体深度整合的举措非常大胆。中国面临的真正挑战,是要在争取成为外国直接投资提供方的地区竞争中取胜。

最后,中国仍处在对内改革对外开放进程中。过去两年在国内经济治理与经济外交方面的变化,都应该被视为过去30年中国发展方向的延续。使用“中国梦”和中国经济“新常态”提法,实际上是承认要约束任性行为。的确,中国正在采取包括制度改革在内的更大胆措施,在全球寻求新的机会。但中国还没有能力改变世界经济格局,中国也不想改写全球经济治理的既定规则。正如本文一再指出的,中国领导人所寻求的,是试图扩大国际经济决策的自治空间。