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  • 裴敏欣 克莱蒙特•麦肯纳学院教授

走出两难困境:在一党国家依法治国

2014-10-30

长久以来,中国在建设有效法律体系过程中面临的最大两难问题是,如何同时确保司法完整性和党对权力的垄断。改革初期,上一代核心领导人邓小平选择了一套务实战略。在坚持党的政治挂帅同时,邓小平大力推进经济法发展,奠定了市场经济基本框架并吸引了外国投资。他的继任者江泽民步子迈得,至少在修辞上,更为大胆,他提出了“依法治国”目标。这一全新概念横跨“法治”(用法律限制国家权力)和“法制”(用法律作为管理人民的工具)中间地带。遗憾的是,江的“依法治国”没有转化为真正的制度改革,而依然只是一个口号。

如今,中国共产党总书记习近平把自己的政治资本投入一个新的、雄心勃勃的计划:在“依法治国”原则下重建法律体系。10月23日闭幕的中国共产党中央委员会第四次会议正式通过了决议,即《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

从公开发表的文件内容来看,拟议中的改革将极大改变立法程序,颁布新的法律,并重构司法系统。和典型中央文件一样,四中全会决定基本只包括总体原则和目标。不过,这份文件包括几项较具体的机构改革建议,如果能够执行,将重塑中国司法系统。

在会议通过的改革措施里,有六项影响司法体制的具体机构改革措施值得特别关注:建立制度,限制并追究党和政府官员对司法活动的干预;推行审判权和执行权分离的试点(旨在减少利益冲突和腐败);在最高人民法院下建立巡回法庭;探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院;探索建立检察机关提起公益诉讼制度;推进以审判为中心的诉讼制度改革并确保法官对其判决负责。

这些改革措施旨在实现两大关键目标。一是限制中国司法体系中的“地方保护主义”。目前中国法院系统在地方政府的政治干预下非常脆弱,因为后者掌握地方法院的人事任命和预算。改革措施包括建立记录地方官员干预司法活动并追究其责任的制度,这显然是为了阻止这种行为再发生。另外两项改革,即在最高人民法院下建立巡回法庭,以及探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,也同样是为了限制省级政府干预司法程序的能力。

另一个关键目标是加强法官权力。法院系统将更加以审判为中心。证人将被要求亲自出庭作证,很可能还将接受交叉质证。而目前,审判相对简单,甚至流于形式,判决由审判委员会作出,委员会多数成员甚至不参与审判过程。同时,法官和检察官也将受到更多保护。《决定》规定,非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离。不过,为了避免“法官腐败” 取代“审判委员会腐败”,拟议中的改革还将建立一套体制,让判案法官对自己的判决负终身责任。

综合来看,这些措施堪称上世纪80年代以来最雄心勃勃的司法改革。但关键的政治和技术问题依然存在。部分技术问题,比如最高人民法院下巡回法庭的宪法地位问题,必须得到厘清。为了将改革措施规范化,有必要出台新法律甚至修宪。

这些改革措施的最大阻力是政治上的。奇怪的是,四中全会文件并未提及党负责监督司法和其他法律执行部门的“政法委”。如今,政法委决定法官的任命,并经常在出现重大政治和经济事件时干预司法事务。如果拟议中的改革取得成功,政法委(尤其是地方层面)将不得不放弃它们对司法的权力。这将是一个难以想象的政治突破。

同样,设立跨行政区划人民法院和人民检察院的想法也是革命性的。但是四中全会仅就其建立给出模糊承诺。可以想象,省级政府肯定不情愿把司法和检察权拱手交给它们无法控制的机构。

最后,让法院系统转变为更加以审判为中心,就必然引发法官任命和法官自主权问题。遗憾的是,《决定》并没提出对现有法官任命制度进行改革。

所有这些挑战说明,习近平面临与他前任们一样的两难困境:既建立有效的司法体系,又不使党的统治受到威胁。对习近平的成功机会,四中全会既带来了希望,也让人产生疑虑。此刻,让我们期待习近平能够打破两难困局,至少,要比他的前任更成功。