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美国结束南海“中立”立场

2020-08-20
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2020年7月7日,在南中国海,美国尼米兹级航空母舰从亨利·J·凯瑟尔级油料补给船获取燃料。(图片来源:路透社)

自从上台以来,美国总统唐纳德·特朗普用破坏性和不可预测的方式颠覆了国际秩序。他草率地抛弃了伊朗核协议和与俄罗斯签署的《开放天空条约》等重要军控协议,这些是近年人们记忆中“美国独行”式单边主义的最明显表现。

可以说,特朗普政府最具地缘政治影响的政策转变,是在日益加剧的南海争端问题上放弃了美国数十年来奉行的“中立”立场(有人说那原本就是装的)。美国国务卿迈克·蓬佩奥最近就这一地区的海上纠纷发表的政策声明,与美国明确拒绝中国在其邻近海域的大部分海上主权其实没有多大关系,因为那早已是老生常谈了。

更重要的地方在于,美国事实上已经承认中国竞争对手的主权主张,尤其是菲律宾。这个决定具有重大的地缘政治影响。鉴于美国最近承诺,一旦南海发生冲突,美国将根据《1951年共同防御条约》为马尼拉提供支援,这种转变就显得尤为重要。

“不可能三角”

媒体对蓬佩奥最新政策声明的报道大多集中在他明确拒绝中国在南海的大部分主权主张,并称之为“非法”上。这些头条新闻认为,这是美国外交政策的一个重大转变。而事实上,转变可以追溯到2014年,当时美国国务院发布了《海洋界限》报告,这份详细的政策文件 对中国“九段线”和“历史性权利”主张的有效性提出了质疑。

2016年,海牙仲裁庭作出裁决,以不符合现行国际法为由驳回了中国的多个海洋权益主张。奥巴马政府随即强调,该裁决是最终裁决,并且具有约束力。特别是,巴拉克·奥巴马总统还呼吁中国“作为《联合国海洋法公约》签字国,应当遵守该条约规定的义务。美国认为这对于维护建立在规则基础之上的国际秩序是至关重要的”。

从上世纪70年代尼克松政府开始,美国就试图在南海保持“不可能三角”,即在争议中保持“中立”、寻求与中国进行战略合作、保持对对立声索国(即菲律宾)的同盟义务。但几十年来的事实证明,这种立场越来越站不住脚。

最初采取这一立场的时候,美国就已经证明它放弃了对菲律宾的同盟义务。这为人们越来越怀疑美国的可靠性埋下了伏笔。上世纪70年代,美国国务卿亨利·基辛格就明确拒绝对菲律宾在南海的主张提供任何实质性支持,因为尼克松政府“看不到支持(菲律宾)对其他声索方主张南沙群岛主权的(任何)法律依据”。

上世纪90年代,中国占领了菲律宾宣称自己拥有主权的美济礁,当时克林顿政府拒绝代表马尼拉进行干预。至于奥巴马政府,它排除了菲中双方海军在斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)对峙时进行军事干预的可能。所以,历届美国政府都试图通过实际放弃菲律宾,宣称在南海争端中保持“中立”,来维护与中国的牢固关系。

其结果是,越来越多的人怀疑美国作为盟友的可靠性,虽然对这个超级大国有好感的人比例很高。调查显示,至少一半菲律宾人不确定自己国家与美国的联盟是否“对菲律宾有好处”,相当多的人(47%)主张加强与俄罗斯和中国的关系。与此同时,越来越多的菲律宾人愿意与中国加强经济关系,这一比例从2015年的43%上升到了2017年的67%。

美国就像一个爱挥霍的浪荡子,让菲律宾人有好感,但却不被当作可靠的盟友,也因此,菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特离开华盛顿,转向北京,开始奉行“独立的”外交政策。出于对美国不可靠的愤怒,就连曾经担任驻华盛顿武官的菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳,也呼吁彻底重新审视菲美共同防御条约(就算不是废除的话)。杜特尔特的这位最高国防长官去年抱怨说:“它还与我们的安全有关吗?也许没关系了。”他认为是时候讨论两个盟国应该“维持它、加强它,还是(彻底)废弃它”了。

结束中立

华盛顿已经注意到,菲律宾人对这个百年同盟的功效越来越担心。与前任大不相同的是,特朗普政府采取了相反的行动,放弃了与中国的战略接触。更重要的是,它放弃了对海上争端的所有中立伪装,转而加大对菲律宾的承诺。

虽然众所周知菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特与西方关系紧张,但实际情况表明,两个盟国之间的安全合作正在深化。菲律宾总统不仅与特朗普个人交好,而且近年来两国军事往来的质量和数量其实都有改善。

例如,特朗普政府实际上把“对外军事资助”计划中给菲律宾的援助翻了一番。两个盟国去年有近300次联合军事活动,是美国印太司令部伙伴中最多的。华盛顿还大大增加了“自由航行行动”(在南海地区,美军经常航行到被中方占领地物的12海里以内)。

去年,美国国务卿迈克·蓬佩奥突然访问马尼拉,成为第一位澄清并重申《共同防御条约》适用于南海争端的美国高级外交官。虽然美国历届政府都含糊其辞地承诺说,当太平洋地区发生冲突的时候,美国会提供支持,但特朗普政府更进一步,明确表示“鉴于南海是太平洋的一部分,在南海对任何菲律宾军队、飞机或公用船只的任何武装攻击,都将触发双方《共同防御条约》第4条规定的共同防御义务”。

仅仅几个月之后,当一艘中国船只与一艘菲律宾船只在礼乐滩相撞后,美国驻菲律宾大使金成就表示,即使是“政府批准的民兵组织”发动的“任何武装袭击”,也有可能促使美国代表盟友出面进行军事干预。对此,菲律宾国防部长洛伦扎纳对笔者表示,他欢迎对菲美防务条约的指导方针进行修改,把来自南海武装民兵的所谓“灰色地带”威胁也纳入其中。

这正是美国最新南海声明的终极意义。就在美国作出更多保证,要协助菲律宾对付传统的以及不对称的“灰色地带”威胁(包括海上民兵)时,它还开始在主权问题上站队,支持其东南亚盟友。

在最新的南海政策声明中,美国不仅拒绝了中国的主权主张,而且暗中肯定了菲律宾对美济礁和仁爱礁(如果不是斯卡伯勒浅滩)的声索,理由是这些有争议地物处在“仲裁庭裁定的菲律宾专属经济区或大陆架”以及“菲律宾主权权利和管辖权”的范围之内。

仁爱礁距离苏比克和克拉克的战略性海空军基地仅100海里之遥,美军在这两个基地仍可轮流进驻。2012年海军对峙事件后,中国对这片有争议的浅滩行使了有效管辖权,但尚未收回并将其军事化。如果北京选择在该浅滩设置武器系统和大规模基础设施,菲律宾有可能尝试通过部署海军和海岸警卫队来抵抗。菲律宾高级官员明确表示,中国在该浅滩的任何填海造地或军事化行动都是一条“红线”,可能会招致菲律宾和美国的联合武装反应。

美国还支持菲律宾对其专属经济区和大陆架内宝贵油气资源和渔业资源的权益主张,并对“北京骚扰菲律宾渔业和区内海上能源开发”及“中方采取任何单方行动开发这些资源”提出警告。尽管美国高层官员通常拒绝深究假设场景的细节,但如果中国,比如说,单方面驱逐驻扎在仁爱礁和其他南沙岛礁的菲律宾军队(这些地方位于菲律宾专属经济区和大陆架),那么蓬佩奥的最新声明大大提高了美国进行武装干预的可能性。

然而,美国增加对东南亚盟友的承诺,也增加了与中国对抗的风险,更切实破坏了它长期以来在南海争端中的中立立场。毫无疑问,我们这个时代最重要的海洋争端已经进入一个全新的、更加危险的阶段。