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菲律宾寻求重置美菲联盟

2019-02-02
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菲律宾发生了令人吃惊的变化,最近它宣布将审查,甚至可能废除已存在数十年之久的《美菲共同防御条约》。

这一决定让许多观察人士感到震惊,他们原本预计华盛顿大张旗鼓地将著名的巴兰吉加大钟归还菲律宾后,两国关系会出现转机。这些大钟是殖民地时期被美国占领军作为战利品掠夺走的。

更令人惊讶的是,菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳据说是这一决定的幕后操纵人。他是前军队将领,曾经担任菲律宾驻华盛顿武官。

目前还不十分清楚菲律宾宣布这一消息的确切动机,但它有可能暴露菲律宾政府的政治分歧。马尼拉的不同派别一直就菲美、菲中关系的未来进行争论。不过,这次审查也为菲律宾和美国提升它们的合作关系提供了独一无二的机会。

特别是,马尼拉可以让美国就其安全承诺作出更明确的解释,以换取扩大使用菲律宾在有争议的南海附近的战略性基地。所以说,审查也可以成为建立真正21世纪联盟的跳板。

战略模糊的危险

最近要求审查1951年《美菲共同防御条约》的关键,是菲律宾方面一直对《条约》的确切范围放心不下。

数十年来,华盛顿在给菲律宾的联盟承诺中一直保持“战略模糊”。事实上,这一点已经包含进了《条约》文本。这份条约是在美国允许它唯一的前亚洲殖民地独立之后不久签署的。

从菲律宾角度看,《条约》有两个问题。一是它没有保证在发生冲突时美国以盟友身份迅速出手干预。根据《条约》第六条,双方(在它们管辖范围内)“将依照宪法程序,采取行动应对共同的危险”。

这样的话,倘若菲律宾与第三方发生重大冲突,美国政府介入都需要国会批准。这就有可能拖延,使问题复杂化,甚至扰乱替菲律宾出手进行的军事干预,尤其在美国的反战情绪下。

《条约》的第二个问题是联盟的空间范围不明确。《条约》第五条将武装攻击的范围定义为发生在“任何一方的本土领土,太平洋管辖范围内的岛屿领土,或太平洋的武装部队、公共船只或飞机上”。

但《条约》没有说明菲律宾“本土”领土的具体构成,更重要的是没有澄清菲律宾“管辖范围内的岛屿领土”。它是否涵盖菲律宾声称拥有主权并在周围巡逻的南海争议地物,尤其是斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)和南沙群岛呢?

2014年访问马尼拉期间,美国前总统巴拉克·奥巴马对《美菲共同防御条约》是否适用于中菲南海争端一再含糊其辞。让东道主惊讶的是,这位美国总统竟然不屑一顾地劝对方不要对“一堆石头”进行军事干预。

而形成鲜明对比的是,奥巴马政府明确表示,1951年的《美日安全条约》涵盖有争议的尖阁列岛/钓鱼岛,而且驻日美军“可以用来为维持远东地区的国际和平与安全,以及保护日本免受武装袭击做贡献”。

有两次,即中国占领菲律宾声称拥有主权的美济礁(1994年)和斯卡伯勒浅滩(2012年)的时候,美国基本上都是袖手旁观。这在菲律宾战略思维人士的心里留下了深深的创伤。

联盟的可靠性

上世纪70年代以来,美国一直有意拒绝在南海争端中重申它给菲律宾的承诺。在形式上,华盛顿对争议岛礁的主权状态保持着中立。

比如,美国前国务卿亨利·基辛格就认为,“面对中国人和越南人的主权主张和抗议,(菲律宾对南海岛礁的)占领不可能是毫无可争议的”。尼克松政府对《条约》的解释非常严格,认为“《美菲共同防御条约》可以适用于部署在第三国的(菲律宾)军队被攻击”,但它“与为了扩大菲律宾领土而部署的军队有根本的不同”。

后来的卡特政府和克林顿政府重申了这一立场。简言之,只有当菲律宾的船只,及其在南海和西太平洋执行任务和/或驻扎的军队受到敌对的第三方攻击时,华盛顿才愿意介入。

但是这种立场带来一系列问题,尤其考虑到中国近年正使南海争端迅速军事化。由于在该地区部署了先进的军事装备和飞机,中国不久就能够可靠地在该地区设置禁区或防空识别区。

这将对菲律宾等其他声索国的供应线产生负面影响。菲律宾在南海一些争议岛礁上保留着部队和人员。举例来说,如果中国通过切断补给线,强行驱逐当地的菲律宾部队,而双方并没有直接交火,这种情况下《美菲共同防御条约》是否适用呢?

这就是为什么菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳要把美国人的“矛盾”态度作为审查《条约》的理由。他甚至怀疑《条约》是否公平,是否“依然与我们的安全相关”,而不是为“其他国家的利益”服务。

联盟的升级

公平地说,特朗普政府一直在努力扭转前任政府臭名昭著的模棱两可。2018年年中访问马尼拉期间,美国国防部负责亚太事务的助理部长薛瑞福(Randall Schriver)试图通过声明安抚东道主。他表示,“对我们的承诺精神和性质不应有误解或表达不清”,美国将“帮助菲律宾对南海任何潜在威胁做出相应的回应”。

12月,美国驻菲律宾大使金成甚至再次保证说:“我完全相信,如果有任何外国要攻击菲律宾,我们一定会保卫菲律宾。”但在这两个场合下,除了口头安慰,美国并没有提供可操作的规程。

同月,Social Weather Station进行的一次民调显示,大多数菲律宾人(61%)仍然相信在与敌对方(即中国)发生冲突时,美国会来拯救菲律宾。今年1月的一项调查显示,美国依然是菲律宾人最青睐的大国,十个人当中有七人表示对这个超级大国有好感。

但两国的联盟还是极其模糊。这次审查可以作为美国的重要跳板,澄清其安全承诺的确切地理及操作范围,进而换取更好地使用靠近南海争议岛礁的巴萨空军基地和巴蒂斯塔空军基地。对《条约》的审查应该成为改进和升级条约的基础,而决不是导致联盟被废除。