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杜特尔特第一年:战略过山车

2017-07-12
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菲律宾强势总统罗德里戈·杜特尔特进入任期第二年,清醒,且更具战略眼光。对于一个全球事务经验不足,在担任公职几十年中极少离开其棉兰老岛管区的前外省市长来说,许多方面都是艰难而启蒙的学习过程。

上任第一年,反建制的杜特尔特试图通过调整国家内政外交政策传统,对整个政治体系进行整顿。在国内,他通过开展残酷和饱受西方国家、自由媒体、人权组织抨击的打击非法毒品运动,直接叫板菲律宾的自由民主信条,尤其是人权。在国外,他痛苦地尝试重新调整菲律宾的战略罗盘,厉言抨击西方,称赞北京和莫斯科是友好国家。

尽管有年龄和健康问题,杜特尔特还是很快成了菲律宾“出行最多的总统”。他21次出国,访问了17个国家,在不到12个月时间里行程超过77542英里。他10月和5月两次访华,并成为人们近年记忆中首个对莫斯科进行国事访问的菲律宾总统,在那里他会晤了普京。引人瞩目的是,杜特尔特尚未访问任何主要西方国家,包括美国这个菲律宾总统一直以来的首选出访地。

准确说来,杜特尔特的主要盟友、前总统格洛丽亚·马卡帕加尔·阿罗约(2001-2010年)在任期间曾18次访美,其次是贝尼尼奥·阿基诺三世(2010-2016年)和菲德尔·瓦尔德斯·拉莫斯(1992-1998年),后者在6年时间里7次访问这个唯一盟国。杜特尔特活跃的外交行动和他选择的出访目的地,清楚地表明这位菲律宾总统的战略取向,即减少菲律宾对华盛顿的依赖,从而与其他强国建立友好和较少依附的关系。他的战略重新定位是出于五个原因。

首先,他个人反感美国,除了传闻(尽管未经证实)他曾被美国当局拒签,还特别因为他任达沃市长期间的一些不快经历。其次是,除去个人恩怨,杜特尔特的“社会主义”倾向,以及他与包括菲律宾共产党理论家和前教授何塞·马利亚·西松等极左革命领袖的长期友谊,都使他对西方特别是美国抱有些许意识形态上的敌意。

三是,杜特尔特合理地质疑他的前任过分依赖华盛顿。对于给菲律宾安全承诺的适用范围,美国始终模棱两可,特别是在南海。简言之,杜特尔特意识到华盛顿一直是对菲律宾想当然。四是,杜特尔特的个人攻击和与美国作对,与奥巴马政府公开批评其标志性政策尤其是禁毒战,两者之间即使不为因果,也是有直接关系的。最后,杜特尔特不仅无意与中国就有争议岛礁和海洋资源开战,而且还寻求北京的资本和技术,以改造菲律宾老旧的公共基础设施。至于俄罗斯,杜特尔特希望有更便宜的武器供应,让菲律宾军队实现现代化。

虽然尽了最大努力,杜特尔特上任一年后还是明白了三个关键问题。首先最重要的,是尽管有高人气和强者光环,但杜特尔特越来越清楚他无权单方面确定国防政策。他不仅多次遭到国防部高级官员的公开反对,而且不得不一再重新审视自己先前的政策,以安抚国防部门。重要的是,杜特尔特不得不大量任命退役和现役军人出任政府高官,以讨好军方,而这些人怀疑中国,与美国长期合作互动,同时反对杜特尔特与共产党叛军接触。

有6位前任和现任菲律宾陆军总参谋长进了内阁,多达59位前军警官员眼下在杜特尔特政府任要职。杜特尔特对军方的(勉强)尊重在最近的棉兰老岛危机中展露无遗,当时菲军方似乎想寻求美国的军事帮助,但并未与总统商议。他一度半开玩笑地承认,如果他不在敏感问题特别是与共产党叛军进行和平谈判问题上考虑他们的意见,“军方是会把我赶下台的”。

杜特尔特弄明白的第二个主要问题是,他究竟能远离美国到什么程度。在棉兰老岛笼罩伊斯兰国恐怖阴影情况下,菲律宾越来越依赖美国的军事援助。五角大楼不仅提供武器、训练和无人机情报,还在马拉维部署了一支特种部队,同时增加了与菲军方的海上联合演习力度。当前的重点是反恐,不过,随着美军增加对这个东南亚盟国的援助,五角大楼希望更多使用菲律宾的基地,扩大在菲律宾国土上的驻留。

最后,与前两个问题有关的是,菲军方与五角大楼坚持并扩大合作,会束缚杜特尔特加强与中国的交往。中国一贯反对美国在该地区有更多的军事存在,为扭转这种趋势,中国提供了反恐援助,包括1600万美元的武器弹药以及人道主义援助。同时,两个相邻国家还商讨举行联合演习和情报共享。

尽管中国作出努力,但菲律宾人仍然很不喜欢中国,菲律宾军人也许更是如此,他们把中国视为南海的主要战略威胁。中国增加在南沙(马尼拉声称对其中9个岛礁拥有主权)的军事印迹,尤其是在永暑礁、美济礁和渚碧礁,势必让菲律宾防务部门不爽,而他们把美国当成该地区冲突事件的最佳保单。不用说,斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)是另一个主要爆点,如果一旦中国决定在这个菲律宾声称拥有主权的岛上修建军事设施的话。总之,这些重大的制约因素决定着中菲两国能在多大程度上提升现有关系。

在菲律宾纪念赢得对中国的里程碑式仲裁案一周年之际,杜特尔特在与中国的双边交往中,在诸如(菲律宾任轮值主席的)东盟多边论坛上闭口不提仲裁结果,必定会遭受到来自公众的压力。正如美国前总统巴拉克·奥巴马在告别演说中警告的,“现实总能让你自食其果”。这也正是杜特尔特进入任期第二年务须注意的。如今,他仍可以努力在两个大国之间保持动态的等边战略平衡,而不必站队或疏离任何一方。这也是他实践某种“独立自主”外交政策的最好机会。