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  • 张舒 中国南海研究院助理研究员

美国南海政策是否已经成形?

2017-06-19
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自5月底重启南海巡航以来,6月3日美国国防部长马蒂斯在出席2017年新加坡香格里拉对话会议期间,再次就南海问题表明新政府的立场。马蒂斯在会议上重申了美方继续参与亚太事务的决心,并再次对中国岛礁建设横加指责,宣称将会继续践行“航行自由”这一国际法原则。自今年1月上台以来,国际社会普遍认为特朗普政府尚无明确的南海政策安排。但从近期在南海最新动向看,美新政府南海政策正日趋成形。特别是特朗普似乎有意先行批准南海巡航计划,然后刻意借助“香会”平台向国际社会释放其最新亚太和南海政策信号。

首次南海巡航是有意为之

5月25日,美国“阿利·伯克”级驱逐舰“杜威”号进入中国南沙群岛美济礁附近海域,并宣称此举为行使国际法赋予的航行自由权。这是特朗普政府就任以来,首次在南海相关岛礁附近海域实施“自由航行计划”。特朗普政府在三次拒绝国防部申请之后,在此时批准南海巡航,又选择南沙群岛美济礁作为“首航”对象,似乎是精心策划的有意之举。

首先,在时间节点上,进入5月以来,随着“南海行为准则”磋商草案出台和中菲开启南海问题双边磋商,南海局势逐渐“降温”、“向好”。而美方不愿看到中国与东盟国家过度亲密,因此重挑南海问题,既可向盟友和伙伴国展示其军事存在,也可以南海问题要挟中国在朝核问题上配合美方政策。同时在“香会”召开前夕开展南海巡航,似乎是想有意炒热南海问题,为利用“香会”对华施压预热。

其次在地点选择上,南沙群岛美济礁、永暑礁和渚碧礁拥有3000米长的跑道,已成为中国开展南海海上合作和管控海上形势的重要战略据点。美军在已分别对渚碧礁、永暑礁进行巡航后,选择美济礁,是对中国南海政策的一次底线试探。同时因应2016年中菲南海仲裁案中对美济礁“低潮高地”的判定,挑战中国领土主权和海洋权益,也迫使中国遵守这一所谓的南海仲裁案裁决。

美南海政策似已成形

从美防长马蒂斯“香会”发言可看出,美国亚太政策基本延续奥巴马时期“亚太再平衡”战略,即保持美国在亚太地区的政治军事存在,巩固同盟及伙伴关系,维护美国在本地区的主导地位。具体来讲,其南海政策包含“两变”与“两不变”。

首先,其根本目标并未进行调整。从奥巴马时期的“亚太再平衡”到特朗普竞选时期的“美国优先”再到马蒂斯“香会”发言,都是将美国在亚太地区根本利益放在首位,即维持海洋霸权和亚太事务主导权及领导地位。

其次,美国并未退出中美地缘政治竞争,矛头依然对准中国。“香会”发言中,马蒂斯继续对中国岛礁建设横加指责,并称中国的行为是在“侵犯国际社会利益、违反以规则为基础的国际秩序”。

第三,南海问题已不再是特朗普政府优先议题。从2017美菲在吕宋岛北部东海岸举行“肩并肩”年度联合军演,到美方三次拒绝巡航南海申请,马蒂斯“香会”发言虽然继续批评中国,但也着墨不多。而朝核问题和恐怖主义,则被美方列为主要探讨的问题。特朗普上任以来,在内政外交都面临困局的情况下,南海问题显然已不再是其对外政策优先议题。

最后,美国介入南海问题的策略发生改变。从奥巴马时期以强化在南海的军事力量部署、增加军事活动等方式介入南海问题,转而更多强调盟友的互动与合作,同时希望盟友承担更多的政治安全责任和义务。

中国应冷静应对

对于美国来说,维持在亚太地区秩序中的主导地位符合其根本利益,因此美国不会退出南海地缘政治博弈,从而也不会放弃“自由航行计划”,巡航南海已不再是做与不做的“判断题”,而是选择何种时机实施的“必选题”。就近期而言,从特朗普政府内政外交时局看,美军南海巡航虽会继续,但会稍有缓和,中国亦不必过度担忧,大可坦然视之,从容应对。

首先,特朗普本人正面临“通俄门”事件的干扰,因此并无过多精力关注南海。同时,南海问题也不太可能真正成为其分散国内民众注意力的首选议题。特别是目前民主党在参众两院都处于绝对劣势的情况下,“通俄门”事件无疑成为民主党人重拾人心的大好时机。

其次,相较于南海问题,特朗普政府会将更多精力放在朝核、叙利亚、恐怖主义等急需解决的问题上。特别是目前朝核局势仍然紧张,而韩国国内政局更迭之时,特朗普更加需要中国的配合。

第三,作为南海“自由航行计划”的主要推动者,美军太平洋司令部司令哈里斯可能将卸任。以对华强硬著称的日裔上将哈里斯自2015年5月27日上任以来,目前已任职两年。他作为“亚太再平衡”战略的主要执行者,在经历总统更迭后还能执掌太平洋司令部多久,依然是个未知数。

事实上,今年4月初的海湖庄园会晤,两国元首就中美关系和共同关心的重大国际地区问题交换意见,达成了多项重要共识。这次富有成果的会面,为特朗普任内两国关系的继续向好发展奠定了基础,也有利于促进两国在重大地区问题上保持沟通、避免误判。联系此次马蒂斯防长的“香会”讲话,未来“自由航行计划”不会是美国南海政策或者亚太战略的全部内容,中美关系仍在稳定发展的轨道上。