English简体繁體
【热点话题】:特朗普 南海问题 全球治理 朝核问题 中美贸易 中印关系 人民币汇率
中文英文中英对照
  • 周波 中国人民解放军军事科学院特聘研究员

如何建立南海行为准则?

2017-02-13

中国外交部副部长刘振民1月初确认,关于南海“行为准则”(COC)框架的谈判已进入非常重要的阶段,有望在6月完成草案。这对东盟来说无疑是一个好消息,自2013年启动谈判以来,东盟一直希望能够加速谈判。

S3.jpg

不过,2013年菲律宾阿基诺政府在未与中国协商并知会东盟的情况下,单方面向国际海事法庭提请仲裁。因此,“行为准则”谈判进程受到了严重干扰。目前,主要得益于罗德里戈·杜特尔特总统缓和双边关系的努力,加速谈判的条件才得以成熟。

框架谈判最终结果如何?几乎可以肯定的是,仲裁判决完全不会被提及,虽然这可能令一些人感到失望。北京已经明确表示,这一中国拒绝接受的判决不能作为任何讨论的基础。当阿基诺政府提起仲裁时,东盟并不同意,但也未采取措施阻止这一单边行动,这有违中国和东盟的共识。2002年的《南海各方行为宣言》(DOC)规定,“直接相关的主权国家通过友好磋商和谈判”来解决争议,而不诉诸法律程序。

大胆猜想一下,东盟的主要担忧可能是《南海各方行为宣言》中的两个原则。一是“以和平方式解决争议,而不诉诸武力或以武力相威胁”,二是“不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然地物上采取居住行动”。考虑到中国的军事力量,以及在南海的人工造岛行动,东盟的这种担忧看似可以理解,但其实并无合理依据。中国从未威胁使用武力夺回29个目前被其他国家占领的岛礁,虽然中国认为这些岛礁属于中国领土。中国的人工造岛行为也只限于其控制的岛礁。迄今,唯一一个在2002年宣言签署之后动用武力的国家是菲律宾,其海岸警卫队曾在2006年和2013年射杀过中国大陆和台湾渔民。

《南海各方行为宣言》包括两大不可或缺的部分。一是建立信任的措施,二是务实的海上合作举措。在建立信任方面,正在谈判的“行为准则”应当反映并落实早期磋商成果,例如建立“中国-东盟海上搜救热线平台”、“中国-东盟海上紧急事态外交高官热线平台”。2015年11月香山论坛期间,中国国防部长常万全建议设立一个中国-东盟防务热线,受到东盟防长们的热烈支持。中国和东盟同意在2017年就避免海上意外事件举行海军演习。中国和越南也已经开通了政府和军方两条热线,两国海军在北部湾(东京湾)实施了联合巡逻。

S1.jpg

更大的挑战在于,“行为准则”将如何纳入《行为宣言》中已经包含的具体举措,即海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪。毕竟,中国和东盟都认为,解决领土争端不是也不应当是中国和东盟关系的全部。合作应当和危机管控共同推进。2011年,中国为与东盟的海上合作建立了一个30亿人民币的基金。迄今已取得了一些进展,例如签署了建立中国-马来西亚联合海洋研究中心的谅解备忘录,建立了中国-印度尼西亚海洋和气候中心,以及联合海上观察站。但所有这些项目仍处于早期阶段,仍未充分展开并取得成果。

中国和东盟关于“行为准则”的谈判能否顺利进行,并在6月如期达成,取决于南海局势的变化。特朗普总统提名出任国务卿的雷克斯·蒂勒森在国会听证会上对北京说:“不会允许你们接近这些岛屿。”这是否意味着特朗普政府希望和中国开战?即便这只是无心口误,也实在是太不负责任了。中国12月5日捕获不明物体(事后证明是美国的水下无人潜航器)说明,中国不仅对来往船只的航行和人员安全负责,同时南海的航行自由也不是由美国单边解释的。

S2.jpg

“南海行为准则”不是争议方之间的海洋划界安排,海洋划界安排只可能是终极目标。尽管“行为准则“相较于《行为宣言》是向前迈了一大步,但它仍然只是关乎建立信任。它未必能解决问题,但有助于阻止争端升级。一个值得借鉴的例子是中印如何管控边界问题。虽然边界问题迄今仍未解决,但通过落实一系列协议和建立信任措施,和平稳定仍基本上得到维持。非常不容易的是,在超过半个世纪的时间里,两国在边境上没有开过一枪。