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  • 周波 中国人民解放军军事科学院特聘研究员

中美能否就“航行自由”达成共识

2016-07-22

随着中国商业和安全利益的扩大,中国海军如同美国海军,会希望更多地在国际海上航道通过,即使这些航道位于别国领海。索马里沿海打击海盗的合作就是一个范例,它证明了不损害彼此安全目标前提下的妥协之道。中美有关航行自由的拔河比赛不会有赢家。两国都赞同国际海洋法这一基本原则,但解释各异。中国认为,美国的军事行动,例如美国海军在中国专属经济区内的抵近侦查和监视,是侵犯中国国家利益,因此不能简单归类为航行自由。美国则坚称,其军事行动符合航行自由及其他国际法赋予的海洋使用权。美国舰机以航行自由为名,日益频繁地在南海航行飞越,只会让这片水域麻烦更大。

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美国拉森号驱逐舰在南沙群岛有争议的水域巡航。图片来源:美国海军/路透社。

存在解释上的差异不足为奇。《联合国海洋法公约》谈判足足花了9年时间,最后文本融合了参与谈判的140多个国家的利益和必要的妥协。因此自然存在争议。

是否有解决办法呢?理论上说,中国的平衡手段之一,是对美国领土特别是美国大陆展开同样的频繁抵近侦查和监视。但中国目前不具备这种军事能力,更重要的是中国并不希望这么做。这种借航行自由之名的相互敌视,看上去只会像另外一场冷战。中国和美国的另一个解决出路是妥协。这首先是因为中国进入别国领海或专属经济区的需求日甚。迄今为止,中国海军为执行联合国任务和撤离中外侨民进入过索马里、叙利亚和也门领海,以及利比亚的专属经济区。随着中国海外利益和国际义务增多,中国海军必然越来越经常地进入别国专属经济区。中国海军也会日渐频繁地在国际海上航道通过,即使这些航道位于别国领海。与美国一样,中国也希望在海上有更多的全球交流。而最终,中国会倾向于更灵活的航行自由观。

2014年在青岛举行的第14届西太平洋海军论坛(WPNS)作出妥协,21个成员国一致同意采用新版《海上意外相遇规则》。该规则规定了安全程序,包括一国海军舰机与另一国海军舰机不期相遇时的基本通信安排和机动指令。此前,中国否决了一份有关海军舰艇应避免在领海意外相遇的草案。因为这是不可能的,按中国法律,外国军舰进入中国领海需要事先得到中国政府批准。换句话说,外国军舰不可能在中国领海与任何中国军舰“意外相遇”。第14届西太海军论坛与会各方同意不再提“领海”,因此,新版《海上意外相遇规则》成为没有可能引发政治分歧的地理限制的一本技术手册。

印度洋海军论坛(IONS)也在讨论《海上意外相遇规则》,而且很可能采纳。如获通过,印度洋海军论坛的22个成员国将自愿遵守同样程序。对包括中国在内的所有国家来说,太平洋和印度洋的全球性公域会变得更大。

如果中国需要更频繁进入别国专属经济区和领海,那么就带出两个问题。首先,中国会否放宽外国军舰进入中国专属经济区的条件?其次,中国有朝一日会否修改法律,允许外国军舰不经批准在领海无害通过?

关于第一个问题,虽然中国出于安全原因反对美国在其专属经济区内进行侦查监视,但中华人民共和国有关专属经济区和大陆架的法律并未要求必须获得中国政府通知。关于第二个问题,事实是,世界上大多数国家,特别是发达国家,并不要求外国军舰事先获得批准才能在其领海无害通过。虽然中国还是发展中国家,但它也是世界第二大经济体。假如中国有朝一日允许外国军舰不经批准无害通过,那么接受减少了地理限制的《海上意外相遇规则》,似乎是朝这个方向迈出了第一步。中美两国签署的《海空相遇安全行为准则》,与《海上意外相遇规则》的规定是一致的,也未作特定的地理限制。

但必须记住一个主要区别。中国海军舰艇进入别国领海,一般属于过境通过,而不是在国际海上通道的无害通过。过境通过不需要沿岸国家批准。由于中国对自身主权问题十分敏感,因此它愿意充分尊重别国主权。这也是为什么中国坚称它的军舰穿过美国塔纳加海峡和日本吐噶喇海峡是过境通过,虽然美日两国法律是允许无害通过的。

目前,中美两国还无法就美国在中国专属经济区的军事活动达成一致,更不用说在中国领海。在中国看来,这类活动并非以和平为目的,而且意味着安全风险。已经发生过数次危险的遭遇事件,双方都相互指责。对中国来说,这种相遇绝非“意外”,因为美国军舰是“有备”而来。危险在于,如果中国认定这种闯入是美国有意而为,那么它遵守《海上意外相遇规则》和《海空相遇安全行为准则》的意愿就会降低,发生事故甚至冲突的危险就会上升。《联合国海洋法公约》虽然未就一国在其他国家专属经济区内的军事活动作出特别限制,像美国声称的,但也没有认定这是合法的,如中国所声称的。但它明确提到“出于对沿岸国家权利和义务的尊重”和“以和平为目的”,这就与中方的观点有共鸣。

美国在南海就一个它声称不站队的问题挑战中国。美国当然享有在南海的航行自由,但它在中国岛礁12海里内航行只能说是一种挑衅,因为这些水域并非国际公认的海上航道。喋喋不休于这类通过的合法性,即使不是滥用,至少也是对航行自由的曲解。

虽然南海仲裁结果对菲律宾有利,但考虑到中国不接受的公开立场,游戏规则还是很难改变。如果美国妄图利用这一裁决,增加在南海的军事活动,只会更加激怒中国。就算中国不作军事上的回应,其他领域的中美合作也必会蒙受损失。

中美在航行自由上的合作只有在不以对方安全为代价的前提下才有可能。这种合作或可避开两国领土附近,先从世界其他地方起步。中美在亚丁湾和索马里海域的合作就是一个范例:打击海盗,确保海上航线畅通,坚守航行自由。