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大国博弈背景下的南海仲裁

2015-12-21

自从2013年1月启动针对中国在西菲律宾海(南海)的领土主张和各种活动的法律诉讼以来,菲律宾实际上在实施自我约束,避免在争议海域采取任何行动。因为菲律宾相信,如果和中国一样采取行动的话会不利于法律诉讼,而自我约束则能让其占领道德高地。由于将诉讼置于优先地位,菲律宾在诉讼进行的同时,放弃了所有其他解决争端的方法,尽管庭外私下和解仍是一个被广泛接受的法律选项(这么说并不意味支持这一做法)。这种撒手不管的政策将长期损害菲律宾尤其是渔业的利益,使其难以得到合理缓和或减轻。这还导致菲律宾无法对其在卡拉廷群岛/斯普拉特利群岛(南沙群岛)的设施进行维持运转所必需的最低限度维护修缮。最后,诉诸法律束缚了菲律宾的手脚,并且,这一举动忽略了不断演化的现实和力量对比,特别是忽略了不断升温、模糊并转变了盟友关系的美中博弈。这迫使小国不得不更加警惕,也导致了地区紧张和不稳。

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争夺管辖权

尽管诉讼期间在西菲律宾海采取不作为政策可能有其优点,但却导致明显的短期和潜在的长期不良后果。这一争端的无辜受害者包括菲律宾渔民,他们被建议不要在斯卡伯勒浅滩(黄岩岛)海域捕鱼,因为这么做可能遭遇危险。一些人认为这一做法是将这一渔业资源丰富的传统捕鱼区拱手让给中国。那些穷困渔民不像大型商业渔企那样有能力去到更远的其他渔场,他们大都是本地手工捕鱼渔夫,生存和生计都有赖于不远处的这个环礁湖渔场。目前,未看到政府拿出对渔民负责、为他们提供其他生计出路的措施。令人不解的是,为什么不能想办法让他们重新在这片海域捕鱼,或者为他们装备更加坚固耐用的渔船和通讯设备,这样,如果遇到危险就可以和菲律宾海上执法部门及时联系。除了阻止外国非法捕鱼之外,菲律宾渔民在西菲律宾海的存在,为在这一海域规范渔民行为并确保其安全的菲律宾海上执法力量的执法行动提供了合法性。

在菲律宾撤回自己渔民的同时,其他沿海国家却积极支持本国渔民的渔业活动,甚至不惜在争议海域为渔船护航。事实上,一些对该海域声称拥有主权的国家坚称,它们在所占岛礁上建设的设施不是纯粹军事防御性质的,还为渔民提供服务,例如在遭遇海上恶劣天气时提供避难。这么做不仅支持了其领土主张,还令其实现管辖权的民事化,这让国际社会相信它们在这一海域的存在不是针对任何其他国家,也不会对航行和飞行自由造成危害。因此,在菲律宾渔民被迫上岸之际,其他沿海国家的渔民却在继续捕鱼,并且更为重要的是,还捕获了管辖权。

赢了官司丢了岛屿

上世纪70年代以来,菲律宾就成为在西菲律宾海宣示有效管辖权的先锋,但由于数十年来的忽视、自满,以及如今的不作为政策,西菲律宾海大多数已经用了几十年的建筑和设施未能得到必要的升级和扩建。帕加萨岛(中业岛)是卡拉廷群岛第二大自然形成的岛屿,该岛和台湾控制的太平岛可能是西菲律宾海仅有的能被联合国海洋法公约认定为岛屿的两个海岛。但是,水土流失和日晒雨淋已经令其土地面积不断缩小。卡拉廷群岛中最早、也曾经是最大的机场兰库多机场也早已因年久失修而无法继续使用了。

缺乏能用的基础设施,令菲律宾无法最大化利用卡拉廷群岛临近巴拉望岛的便利,向这个人口略超过200人的菲律宾最小市镇运送物资、补给和公共服务。曾有很多修复卡拉廷群岛设施的计划被提出来过,但很少能够落实,并且目前的不作为政策可能进一步阻碍这些必要的工作。1994年,当时的总统菲德尔·拉莫斯曾计划在卡拉廷群岛修建灯塔,但这一项目后来因官僚机构内耗,以及担心招致其他国家反制措施而流产。回头来看,那时未能抓住主动权令菲律宾失去了动力和战略优势。到1995年,随着中国占领庞阿尼班礁(美济礁),事态的发展开始不利于菲律宾。

明智的战略比法律更好

在赢得(海牙)常设仲裁法院(PCA)有关对中菲南海争端案具有管辖权和可受理性的裁决后,菲律宾预计法庭将在明年依据事实作出判决。但目前来看,很多人发现中国已经通过岛屿建设在南海造成既成事实,这令法庭的最终判决变得毫无意义。从任何角度说,中国显然无意尊重并服从法庭判决,哪怕这可能损害其信誉。中国坚称南海是不容妥协的核心主权事务。国内合法性和民众支持能够抵消因不遵守判决招致的国际批评。

同时,当菲律宾自缚手脚之际,其他沿海国家却已在正式和非正式场合积极接触,包括高层访问、交流和对话,以及半官方、非官方和民间外交。更为重要的是,在争议区的活动,尤其是中国的活动仍在继续。事实上,如果此前相关国家能拿出限制和禁止性措施,避免在争议海域从事特定活动以造成难以逆转的事实性改变,这次的法律诉讼也不会启动。而中国在当地长期争议热点进行陆域吹填并在人工岛上大兴土木,则进一步坚定了菲律宾的决心。

一些相关背景和近期一系列事件也令一些中国人认为,仲裁是更大的遏制政策的一部分。在马尼拉提交仲裁申请时,国际海洋法法庭(ITLOS)主席是日本人柳井俊二,而菲律宾的首席法律顾问是一个知名美国律师。在常设仲裁法院决定审理这一案件的前两天,美军拉森号驱逐舰采取了航行自由行动。这一举动为很多担心中国造岛行动的沿海国家所欢迎,但在很多中国人看来是对其领土主权的直接挑衅。从更大的地缘政治视角来看,仲裁更多被视为是美国领导的利用法律诉讼来遏制中国崛起的努力的一部分,而并非是菲律宾针对中国在西菲律宾海活动的独立回应措施。因此,按照这一逻辑,中国更愿意和其对手美国对话,而不是与菲律宾对话以寻求妥协和让步。不管正确与否,在中国看来美国是所有这些事的幕后总指挥。因此,在与美国和其他国家接触以求合法保卫并利用西菲律宾海资源的过程中,非常重要的一点是,菲律宾应当在大国特别是美中博弈中展现出独立性和严格的中立,避免被夹在中间。

小国的宿命是“平衡”

崛起的中国正在逐步挑战美国在东亚的主导权,在这一背景下,中小国家必须谨慎保持平衡,应更精明地多方下注,避免把所有鸡蛋放在一个篮子里。长时间以来,美国都是该地区的安全捍卫者,但即便在这方面,中国也已经取得进展。中国和印度尼西亚展开了联合反恐军事演习(2013年7月),和新加坡首次展开联合海军演习(2015年5月),和马来西亚举行了首次军事演习(2015年9月),和泰国举行了首次空军演习(2015年11月)。此外,有报道说,泰国还购买了中国潜艇。这些举动可以被视为是对抗美国的重返亚洲政策和长期以来美国与地区国家(例如菲律宾、韩国和日本)的双边军事演习和安保盟友体系。中国和地区国家在安全领域的接触只有一个矛盾面,就是其扩张性、不明确的海权主张。

不过,尽管媒体广泛报道南海争端,但除了在2012年5月对峙后菲律宾渔民被禁止接近黄岩岛之外,大多数沿海国家仍能继续开发这片海域的经济资源,部分资源甚至位于中国声名狼藉的九段线之内,而且并未引发事端。印度尼西亚一直以来都对进入其领海、包括其专属经济区的外国非法渔船严格执法,并炸毁了多艘外国渔船,包括今年5月炸沉一艘中国渔船,但这些举动并未招致其邻国的敌对反应。东盟领导人,包括印尼总统维多多和越共总书记阮仲富都积极往返于华盛顿、北京、东京以及东盟成员国和其他地区国家。出于外交竞争考虑,美国总统奥巴马和中国国家主席习近平也拜访东亚各国,安抚盟友和伙伴,提升其领导力信誉。

面对如此易变的地区环境,中小国家不得不学习如何应对。这要求对很多相关因素有全面理解,要求有远见和胆略而又不失谨慎和细致。从这一角度来看,菲律宾诉诸法律的做法显得不合时宜,有必要辅之以接触性措施。出于这一目的,近期习近平主席赴马尼拉出席2015年亚太经合组织(APEC)会议前,中国外交部长王毅的来访可能是个好兆头,有望令两国重启高层官员对话。值得期待的是,这将重新建立信心,而这对在西菲律宾海争端之外和仲裁判决下达之后,管控双边关系至关重要。

人们常说,神仙打架,小鬼遭殃。但中小国家不是无用的卒子,它们能够、事实上也正聪明地利用大国博弈带来的机会,来推进自己的国家利益。平衡工作并不简单,但这是它们必须面对或忍受的命运。如果应对得当,避免成为大国的棋子,它们将能在这一充满紧张气氛的地区保持和平稳定的平衡。