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“混乱多边主义”时代的中国与G20

2019-07-05
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6月28日,二十国集团领导人第十四次峰会在日本大阪举行。

G20峰会在日本大阪召开。本次峰会正值中美紧张态势日益升温,同时还出现了中美经贸及其他领域关系脱钩的言论。本次峰会召开的背景还包括全球经济多边主义的理念与实践都开始受到攻击。

发达国家虽然有能力设定议题,但却没有能力设定结果。正因如此,它们倾向于在更小范围、理念相近的同盟内引领运作。另一方面,发展中国家虽然被剥夺了规则制定权,但却有能力行使否决权,它们宁愿设立自己的新生制度架构(如亚投行和金砖银行),同时随着自身经济实力的增强逐步在现行框架内增加话语权。上世纪30年代大萧条时代以来,国际贸易体系从未经历过现在这种来自单边主义和贸易保护主义的狂风冲击。特朗普政府肆意采用或解读一系列极罕见的非常规贸易执法工具,如用232条款调查进口商品对“国家安全”产生的影响,用301条款调查“不公平”的外国贸易实践,用701条款调查人为压低汇率的出口补贴手段。这些做法明显有违美国对WTO的法律承诺。

尽管如此,在这个“混乱多边主义”时代,G20作为一种机制仍可被当作现有有限选择中应对各种挑战的最佳方式。G20的历史相对较短,这意味着它不用背负过往的理念包袱,或成为任何一个国家集团的政治俘虏。该集团是由领导人主导、实行有限成员制的组织,这意味着它不会成为那些有190个成员、受制于无穷无尽的部长级会议争吵的机构。其政策关注点可以迅速集中于眼下最紧迫的议题。最最重要的是,该集团以一个松散的共识为基础运行,并未设立一个常设秘书处,这意味着它既不会发布规定性命令,也不会使用常设性官僚机构,这些官僚机构对源源不断发布法律文件有极大兴趣。事实上,黄金时代的布雷顿森林体系最初的力量源泉就在于可以包容那些为实现有广泛共识的政策目标而采取的多样化措施。

在G20内部,中国的体量、角色和地位都独一无二。2008年G20领导人峰会首次在美国首都华盛顿召开时,中国的经济规模是5万亿美元;而到十多年后的日本大阪,中国经济规模已经接近14万亿美元,较当年几乎翻了三番。今天的中国是世界第二大经济体,第一大商品出口国,第二大商品进口国,第一大外汇储备国,以及外国直接投资主要目的地之一。近年,中国也成为对外直接投资的巨大来源国,而这主要得益于“一带一路”倡议。作为世界上最大的发展中国家和新兴经济体,中国有责任推动建立一个更公平、更平等的国际经济秩序。作为世界第二大经济体,中国同样有责任与发达国家展开建设性合作,维护并推动自由国际经济秩序的发展。

事实已经证明,过去十年中,中国作为G20的重要成员是一个“负责任的利益攸关方”。十年前,中国的经常账户盈余占GDP比例为10%,当时的人民币被大幅低估,中国是全球经济失衡的重要推手。向前快进至今天,中国的经常账户盈余占GDP比例仅为0.4%,人民币维持在公平的市场估值水平,中国是全球经济平衡而非失衡的重要贡献者。中国对全球经济增长的贡献无论是2019年还是过去十年,都极大超越了其他国家。作为一个中上收入水平国家,现在的中国要想继续前进,需要创造性地拥抱先进的国家管理规则与标准,正如经合组织或其他类似规则所规定的那样。这些规则涵盖从资本账户自由化到公司治理,从反贿赂到援助支出,从制定国家行业补贴规则到推行与TPP同等规格的投资自由化和知识产权保护标准。一旦中国接近或达到这些标准,它将更好地在知识层面和制度层面为全球经济架构的未来改革作贡献,这些改革不仅惠及发达国家,也会惠及发展中国家。

大阪G20峰会期间,中国国家主席习近平和美国总统特朗普的会面很可能让峰会其他一切黯然失色。双方领导人都有相似的诉求,即用一个让自己体面、可以向国内关键政治选民交待的协定退出贸易战。

对习近平而言,贸易战的持续正迫使中国重回依靠债务和刺激措施的老路,以维持经济增长。更糟糕的是,由于美国加紧管制对中国的核心技术出口,中国正付出惨重代价。与美国维持一个高技术贸易和投资的共生关系符合中国的长远利益。中国国内创新体制在很大程度上依赖美国所拥有的核心技术。华盛顿对外国并购和出口的管控措施并未将中国创新者从国外购买这些技术或在美国国内使用这些技术排除在外,这是直接促使习近平愿意认真与特朗普在2018年12月布宜诺斯艾利斯G20峰会上见面的关键因素。

对于特朗普而言,他面临着哪怕不是更大、也是相当程度的进退两难。迫使中国来到谈判桌旁,并让对方作出相当大但还不是全面的让步,这些成就都没有达到特朗普此前吹嘘的高度。但距离宣告胜利并终止贸易战,他还能抛多久的骰子呢?与美国农产品的最大贸易国和消费国之间爆发全面冲突,绝不会是他想开启竞选连任的方式。在选举时间表让任何妥协都变成一场艰苦战斗之前,大阪峰会很可能是他倒数第二或最后一次机会,以现实方式完成一个政治上有卖点的交易。

双方领导人能否在贸易冲突上穿针引线,或至少令谈判进入平稳轨道,是大阪峰会上的大事件。如果他们能在前进方向上取得具有建设性的共识,那将为全球多边主义之翼提供有力的强风。当多边利益相关者向同一个方向共同努力时,G20才能发挥其最大优势。然而,如果中美两国领导人未能达成共识,G20峰会两个最重要利益相关者的道路截然相悖,那就很可能使G20分裂甚至瘫痪,并给全球多边主义的未来蒙上阴影。