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  • 陈相秒 中国南海研究院助理研究员

如何客观理解中菲美三边关系

2019-05-08

进入2019年以来,美国战略与国际研究中心旗下“亚洲海事透明倡议组织”及其负责人连续发表三份报告,提出中国正在用数百艘“海上民兵”船只和“卷心菜战略”监视菲律宾在中业岛的设施建设,似乎有意干扰菲律宾在南海的行动自由。杜特尔特政府为此向中国发出了颇为强硬的信号。国际社会不少舆论认为,菲律宾可能因此调整当前所谓亲华疏美的政策,在中美之间玩大国平衡术,并期待两国领导人在北京的会晤能带来转机。但这种担心似乎是多余的,因为持实用主义施政理念的杜特尔特政府短期内还离不开中国,同时国际社会也不能简单以“经济靠中国、安全靠美国”的平衡范式来分析近期菲律宾对美、对华及对南海议题的一系列行为。

菲律宾从未在中美之间求平衡

正如4月10日菲律宾外长洛钦所言,在菲律宾眼中,美国现在、将来都是唯一的军事盟友,且菲律宾绝对不能与邻近的强国——中国结盟。被认为有明显亲华色彩的杜特尔特上台至今,虽然偶尔发表对美国的激烈言论,但菲美军事同盟关系并未削弱。相反,杜特尔特当局不仅支持美国在菲军事基地(巴萨空军基地)设施扩建,还极力寻求美军的武器援助合作,并保持年度“肩并肩”联合军演及其规模,其中2019年美军还首次派遣F-35战机参与该演习。

在经济层面,美国虽然是菲律宾唯一盟友,但一直都只是其第三大贸易伙伴国。相比之下,即使是阿基诺三世时期,中国仍维持菲第二大贸易伙伴国(日本第一)地位。杜特尔特2016年下半年执政后,中国跃居并一直维持菲律宾第一大贸易伙伴国地位。但这绝不可认定,菲律宾在实行经济靠中国、安全依赖美国的平衡策略。菲律宾从未忽视提升与美国的经贸合作。美国长期以来保持菲律宾第三大贸易伙伴国地位。杜特尔特上台后,也积极与美方开展双边贸易和投资框架协议谈判。截至2018年10月,双方已经就冷链设施合作、汽车安全标准、农产品进出口等问题磋商取得积极进展。相较而言,中国与菲律宾地缘相近,又是地区发展引擎,在区域一体化加速、产业结构互补性强等因素的作用下,中菲经贸往来强于美菲也就理所当然。

菲律宾对中国及南海政策务实且弹性十足

没有证据表明杜特尔特政府在南海问题上有妥协或让步的迹象,它不过是一改阿基诺三世的“对抗”战略,转而采取迂回的“务实主义”策略,通过避免炒作南海仲裁裁决等容易刺激中方神经的敏感议题,缓和海上紧张局势,换取搭乘中国经济发展快车的机遇。在仲裁案问题上,杜特尔持个人及其执政团队意识到中国不会接受和执行的现实,因而为避免刺激中方,不把裁决作为与中国磋商南海问题的前提。此举既赢得了中方的信任,更获得了中方巨额的援助、投资和贸易订单。但菲律宾各部门官员在不同场合一直都坚持仲裁裁决的“有效性”。特别是在此次“中业岛风波”中,以往对华相对友好的外长洛钦、总统发言人班尼洛以及杜特尔特本人都明确表态中方应该遵守裁决,退出“属于”菲律宾管辖的中业岛及其附近海域。

在资源开发问题上,中方自2017年开始为菲律宾渔民提供海洋养殖技术培训和鱼苗援助,将来双方还有望在联合开发和勘探南海油气资源方面取得进展。其中,在南海油气开发问题上,从政治和经济综合成本计算,与中国的合作不仅能避免外部政治和外交干扰,更能获得中方在技术层面的援助和经济上的优惠。这对迫切需要扩大能源产出的菲律宾而言,可谓是最优选项。但在与中方签署的油气合作备忘录中,菲方不仅声明两国合作主体为双方代表企业,还明确需以不影响各自主张作为前提条件。同时,菲方仍一再要求中方确认不得干扰其渔民在黄岩岛等有关海域的捕鱼活动。

因而,杜特尔特当局把同中国在南海博弈的策略由“完全冲突”的非合作博弈,调整为“既有合作又坚持主张”的“讨价还价”混合博弈,不仅为其搭乘中国经济发展“快车”创造了条件,也大幅度减少了菲律宾参与南海油气和渔业活动的成本。

冲突与合作并存是中菲关系的成熟常态

从国际关系史及国际政治理论层面看,完全的冲突或完全的共同利益都是理论假设的理想状态,竞争冲突与合作互利共存的国家关系才是成熟和现实的选择,对中菲关系而言亦是如此。中菲之间既不能指望只有合作,没有冲突或永久管控冲突,也不能让双边关系陷入完全对抗。可以预判,在相当长的一段时间内,中菲之间围绕南海部分岛礁领土主权和海域管辖权的争议将无法解决。科技的发展对国际体系和国家行为的影响日渐深远,特别是信息技术的高度发达,使得中菲两国政府之间通过秘密协议和补偿、利益置换等传统外交手段达成领土和海上权益的相互妥协变得非常不现实。双方决策者都不会在领土和海洋权益问题上做丝毫让步,因为这将激起难以想象的民族主义情绪,进而可能威胁执政者的合法性。两国或许可以通过有望达成的“南海行为准则”,以及现有的双边南海问题磋商机制,加上其他一些功能性领域的合作,防止海上冲突升级。然而,因领土主权和海域主张重叠而引发的矛盾是不可避免的,双方冲突也将在所难免。

但中菲决策层显然已经意识到,只有合作博弈才有可能造就双赢的局面。为了给两国经贸领域合作营造良好的政治外交环境,双方将不得不暂搁海上有关争议。以此次杜特尔特访华出席第二届“一带一路”峰会为例,虽然受海上争端的影响,且杜特尔特也向习近平主席提出中国应“尊重仲裁裁决”,但双方合作的热情和步伐并未受到影响。两国依然签署了19项总额超过120亿美元的商业协议,中国还向菲律宾提供10亿人民币的援助。菲律宾总统发言人班尼洛坦言,中国的投资将为菲律宾创造2.1万个就业机会,这符合杜特尔特致力于改善民生、加速经济社会发展的执政诉求。而中国也需要稳定周边形势,为推进共建“一带一路”塑造有利环境。基于这种共同的目标,双方决策层或许可以通过不间断磋商积累共识,开展功能性领域合作,进而预判己方行为可能给彼此带来的影响,并达成某种“默契”。

总之,中国应该明白,菲律宾是“好朋友”,但不会是军事盟友。而美国也该清楚,马尼拉但凡具备国际事务处理经验,都不会让中菲关系陷入完全对抗之中,因为这不符合菲律宾朝野提振经济的诉求,也将损坏执政党的“合法性”。换言之,双边分析视角可能比三边互动观察更有助于找到中美菲战略和利益的平衡点。