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  • 田飞龙 北京航空航天大学副教授

脱欧之难与二次公投陷阱

2019-02-01
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英国脱欧方案在议会遭遇决定性否决,使得这一进程面临重大变数。脱欧根源于英国在欧盟内部的领导权之争,本是政治领导人对欧斗争的一种手段。然而,脱欧公投一旦启动,就不是精英一族的如意算盘,而成了英国的全民狂欢。公投的双刃剑效应在此次事件中得到充分体现。公投作为直接民主的终极形式,是人民主权与力量的权威呈现,是任何政治家与宪政机构难以逆转的。直到今天,整个英国仍然在承受脱欧公投带来的高度不确定性。

接盘脱欧困局的是号称“梅姨”的女首相。笔者个人非常敬佩此人,理由是她临危受命,不避责任,意志坚定,敢于决断,努力在人民脱欧意志与英国国家利益之间寻求平衡,通过对欧盟的多轮沟通谈判达成较为合理的脱欧协议。然而,这一“理性”的最终协议方案仍然遭到议会的大比分否决。

否决脱欧协议的力量并不是铁板一块,它包括如下基本来源:其一,留欧派力量及其代表,这些势力从始至终反对脱欧,因而不可能主动配合任何指向脱欧的最终协议,这是反对力量的基本盘;其二,脱欧派中的强硬派,这些势力虽然支持脱欧,但对“梅姨”版本脱欧协议的妥协性不满,认为不够彻底,脱而未脱;其三,北爱尔兰地方势力,这些势力对脱欧后的地区利益和居民权利保障存在很大疑问,希望获得类似“一国两制”的地位,但这对于英国政府而言难以接受。

否决现有方案后,“梅姨”被迫提出修正方案,但不可能有重大修改。按照欧盟决策程序,新方案必须获得欧盟所有成员国同意,这无论在程序上还是实体上都是不可能的。3月29日就是最后期限,英国有很大机会无协议脱欧。欧盟在脱欧谈判中已经日益表现出不耐烦倾向,这次否决显然会被欧盟视为一种政治上的不负责任与唯利是图。重新谈判的可能性极低,但是否可能通过二次公投实现终极反转呢?

二次公投一直是2016年公投之后的悬案。几乎从公投结果公布的那一刻起,英国多数人就后悔了。一方面,多数精英反对脱欧,因此非常希望政府和议会认真考虑“二次公投”的政治和法律可能性。另一方面,那些在投票中反对脱欧以及数量巨大的未投票但支持留欧的公民,对最终结果无法接受,希望通过二次公投翻盘。欧盟整体上对英国二次公投持默许态度,这样会省很多事,也可借此“教育”其他有脱欧倾向的成员国切勿效仿。

但是,二次公投对英国而言是“无法承受之重”。首先,按照法律程序,二次公投需要重新立法,但时间已经不够,且立法过程中争议必然更加巨大,政府视为畏途;其次,以英国的自尊心和荣耀感,二次公投犹如自我打脸,将严肃的宪法政治“儿戏化”;第三,二次公投结果不一定是反转,若再次确认脱欧,对欧盟谈判将更加艰难;第四,二次公投即使反转,英国继续留在欧盟,但从此必然丧失作为第三大成员国的话语权和影响力,被视为“二等成员”;第五,在宪法逻辑上,若二次公投可行,则三次公投亦可行,英国政治恐陷入可怕的“公投漩涡”。

此次英国脱欧僵局有诸多值得反思之处。其一,公投民主的理性本质值得怀疑,民意在缺乏理性辩论和引导的条件下直接投票,无法展现切合共同体最佳利益的合理选择;其二,公投的滥用是英国政治文化“欧陆化”的体现,曾经被老练的柏克所抵制的法国式激进民主形式已渗透进英国的宪制秩序;其三,英国逐步由全球化帝国/民族向普通的民族国家转型,是逆全球化的一种代表性力量,但这一取向不利于英国国家的整体利益;其四,英国在后殖民时代努力重构最有利的国际体系,比如英联邦体系、英美特殊关系体系、欧盟体系等,但逐一遭遇失败,已日益丧失对当代全球治理体系的参与能力和贡献力;其五,英国内部面临着脱欧背景下的分离风险,比如北爱尔兰和苏格兰问题,而其不成文宪法体制及前景不明的国家发展前途将加重这一风险。

英国未来的国家发展将面临双重挑战。首先是国内的政治团结与精英政治责任伦理的重建,需要建立反分离的宪制防护机制,以及凝聚培养一批负责任的精英政治家。其次是要与欧盟及全球体系重建一种合理的全球化联系,重新界定和塑造英国在21世纪全球化秩序中的恰当地位与角色。英国毕竟是第一个真正意义上的全球化民族,笔者相信此次脱欧或可刺激英国政治思想与制度的结构性反思及创新性发展。