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  • 罗亮 中国南海研究院助理研究员

中越北部湾湾口外海域划界谈判任重道远

2018-12-18

据中国外交部网站报道,2018年11月6至7日,中越北部湾湾口外海域工作组在浙江宁波举行了第十轮磋商,同时“背靠背”举行了海上共同开发磋商工作组第七轮磋商。会议主要就北部湾湾口外海域划界和共同开发以及南海大范围共同开发相关问题深入交换意见。

北部湾是中越两国陆地和中国海南岛环抱的一个半闭海,面积约12.8万平方公里,宽度约在110至180海里之间。作为《联合国海洋法公约》的缔约国,根据相关规定,中越两国在北部湾海域的专属经济区和大陆架全部重叠,须通过划界加以解决。自上世纪90年代初中越关系正常化后,双方于2000年12月25日按照海域面积大体相当的方式成功划分北部湾海域,形成了中国第一条海上边界线。进入新世纪后,从北部湾油气储量和开发进程来看,从“湾内”走向“湾口外”已是必然趋势。

北部湾湾口外海域划界谈判回顾

2011年10月11日,中越两国签订《关于指导解决中华人民共和国和越南社会主义共和国海上问题基本原则协议》。《协议》指出要“稳步推进北部湾湾口外海域划界谈判,同时积极商谈该海域的共同开发问题”。中越双方为此成立了工作组,每年轮流主办两次政府边界谈判代表团团长定期会晤,必要时举行特别会晤。自2012年5月起,该机制已经成功举办了十轮磋商,期间中越在海上发生的“不愉快”摩擦事件偶尔影响了磋商进程。

2013年10月13日,中国国务院李克强总理访问越南,提出中方愿与越方沿海上、陆上、金融三条主线统筹推进合作,其中尤其值得关注的是成立中越海上共同开发磋商工作组,加快北部湾湾口外海域工作组的力度,力争湾口外海域共同开发取得实质进展。然而工作组历经十轮磋商,有含金量的成果只是北部湾湾口外海域共同考察海上实地作业。

谈判缘何举步维艰

北部湾湾口外海域工作组磋商迟迟没有突破,笔者认为主要是受到以下几点因素掣肘:

首先,从世界范围来看,海域划界通常涉及到领土主权和海洋权益,海洋权益中又以油气和渔业资源问题最为“棘手”,成功的海域划界案例均需经历一个相当长的过程。因此,对于海域划界,无论哪一方都需要充分认识到其复杂性,并保持足够的耐心和信心。越方寄希望于中方尽快拿出时间表是不切实际的,而就划界的基本要素达成一致意见才是谈判的重要基础和关键步骤。

其次,中越双方的多轮磋商在主要围绕“共同考察、共同开发、海域划界”的优先次序上分歧较大,双方陷入“拉锯战”。一般而言,海上共同考察属于低敏感领域合作内容,障碍最小,操作最易,效果通常也最好。在经过工作组七轮磋商及湾口外海域共同考察技术专家小组三轮磋商后,2016年4月中越双方耗时4个月完成了湾口外海域的共同考察。双方磋商的胶着点随即转移到共同开发与海域划界次序上来。越方主张“先海域划界,再共同开发”,然而按照《联合国海洋法公约》以及相关国家实践,共同开发是在争议海域划界前的临时性和过渡性安排,理应“共同开发在前,海域划界在后”。对油气资源来说,越方声称中越在北部湾存在油气资源共同开发的先例,但其本质上是中越双方对北部湾油气构造进行勘探的一种“合作开发”,并不属于共同开发的范畴。而涉及到渔业问题,无独有偶,中国与韩国在黄海也面临同样的问题,韩方同样渔业问题与划界无关,坚持应在划界完成后再考虑渔业问题。然而无论是越方还是韩方,笔者认为都不应该忽视渔业问题与海域划界的密切关系。渔业事关渔民的生计以及相关海域的安全与稳定。随着渔业资源的枯竭,渔民捕捞活动引发的渔业纠纷案件屡见报端,继而发展为暴力执法抗法等问题,最后上升为两国外交问题,并影响双边合作关系大局。事实上,中国农业农村部(原农业部)早在2007年就正式下发通知,成立湾口外海域划界渔业工作领导小组,主要开展湾口外渔业资源与生产状况调查,掌握关于渔船渔场和渔业资源的分布、变动趋势等基础性资料,以期为划界提供科学依据。

再次,近几年中越海上摩擦事件成为中越关系的“晴雨表”,影响双方磋商的政治氛围和进程。尤其是2014年5月,由于中越之间“海洋石油981”事件,在越南国内引发了针对中资(含台商)工厂的严重暴力打砸事件,两国关系短期内迅速跌入“低谷”,迫使原定于当年5月举行的工作组第六轮磋商延迟到12月举行。

回过头来看,中国与越南地理相近、文化相通,政治制度和发展道路相似,两国之间还保持着不同级别、不同渠道的沟通机制。中越陆地边界和北部湾划界谈判的成功实践,也充分显示了中越双方愿意通过和平方式解决领土边界纠纷的立场和能力。因此,中越双方只要认真落实两国高层达成的共识和《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》,秉承通过合作妥善处理海上分歧的精神,密切配合,为寻求海上问题的基本和长久解决办法创造必要条件,为共同开发和划界谈判工作奠定坚实基础,磋商就一定能早日开花结果,为两国和两国人民带来实实在在的好处。