English简体繁體
【热点话题】:贸易战 朝鲜问题 特金会
中文英文中英对照

为何《南海各方行为准则》的推动力日渐增强?

2018-09-04

东盟.jpg

2016年东盟十国与中国外长级会议

东盟和中国同意以一份单一草案文本作为进一步磋商《南海各方行为准则》(COC)的基础,这对解决持续多年的南海问题不啻一个意义深远的里程碑。南海争端持续挑战中国现行展示自身和平崛起的努力,但它同时也彰显出中国是一个负责任的大国,而非修正主义大国。

如果未能管控南海争端,将影响中国的“海上丝绸之路”战略,因为“海上丝绸之路”正好穿越争端延续了数十年的焦点地区。无论是作为中国的邻国,还是对中国的周边外交而言,东南亚国家都至关重要。因此,作为南海领土争端中最大的声索国,中国拥有足够大的动力来与东盟国家携手,共同推进一个有效、同时有望具备约束力的《南海各方行为准则》。地缘政治和地缘经济发展正在为双方提供机会窗口,但这些机会窗口可能随着形势的多变转瞬即逝。因此,中国和东盟双方,尤其是中国,正在紧锣密鼓地加速推进《南海各方行为准则》早日达成。

双轨并进

过去两年,在南海问题的争端管控方面,双边轨道(各声索国之间)和地区轨道(东盟与中国)都取得了不俗的成绩。除设置了高级别对话机制外,各方还采取了坚实步骤管理现场突发事件并推进信心建设机制。与过往行为不同的是,这一次中国令人意外地展现出更大的意愿推动磋商《南海各方行为准则》。

2016年7月,东盟和中国的外长在老挝首都万象举行会谈,探讨全面有效落实《南海各方行为宣言》(DOC)。同年9月双方再次于万象会晤,探讨落实《海上意外相遇规则》(CUES)。2017年4月,在中国+东盟11国高级外交官之间设立热线沟通平台的指导方针得到通过,同时进行了交流试验。同年5月,来自东盟和中国的高级别官员在中国贵阳会晤,通过了《南海各方行为准则》框架,各国外长在同年8月菲律宾首都马尼拉举行的会议上批准了该框架。2018年8月见证了另一个突破性进展,东盟和中国结束了双方首次举行的海军桌上演练,并计划于10月开展实地训练军演。

在双边轨道层面,2017年2月,菲律宾-中国海警海上合作联合委员会在菲律宾苏比克举行第一次会议和第二次组织会议。同年5月,菲律宾-中国南海问题双边磋商机制首次会议在中国贵阳举行。这一双边磋商机制成立的背景是南海领土声索国越南和菲律宾与中国日渐频繁的高级别会议和工作组会议。中国国家主席习近平在2017年10月的中共十九大上巩固权力后,越南是当年11月他进行国事访问的第一个到访国。中国国务委员、外长王毅在习近平主席11月出访前率先访问了越南。2018年4月,王毅部长重抵越南首都河内,会晤了越南共产党中央总书记阮富仲、越南国家主席陈大光和越南总理阮春福。管控南海海洋争端是这一系列会见的主要议题。

采取渐进方式管控南海领土争端正在成为主流,这种方法建立在先前达成的协议基础上,如共同宣言和会后声明等。遵守《海上意外相遇规则》以及建立高官热线沟通交流平台等都是政治上较少阻碍、较易达成的成果。这些措施落实起来比较容易,对争端管控也有实际而显著的效果。缓慢但稳步的进展与东盟的渐进式方法不谋而合。这或许会令一些人担心南海问题进展缓慢正中中国的下怀,然而这种担心忽略了缓慢进展背后是东盟漫长而痛苦的共识基础决策原则,以及东盟尽力避免有巨大分歧的议题的关键性因素。因此,我们有理由相信,政治氛围转暖或许会带来更大的前进动能。无疑,虽然切实的信心建立机制是积极举措,但通过《南海各方行为准则》框架和单一草案文本仅仅是漫长曲折旅程的第一步,而这趟旅程本身或许已足够令人精疲力尽、心力交瘁。

趁热打铁

南海领土争端各声索国之间的关系改善,以及美国自身的亚洲战略依然处于初期状态,这些都给中国提供了一个良好的环境,令其得以加速推进自身诉求,并在南海争端管控方面发挥领导者角色。《南海各方行为准则》磋商为中国提供了一个有力的渠道。菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特采取了与前任总统对抗性态度截然不同的方式,他弱化了2016年海牙国际仲裁法庭对南海争端的历史性判决,转而寻求与北京展开直接对话。虽然中国一直在扰乱越南在其经济专属区海域进行的油气开发活动,但越南依然保持着与中国的对话,并将两国海洋争端大体维持在双边框架内。同时,美国总统唐纳德·特朗普“自由开放的印太”战略依然处于初期阶段,美国近期又受制于对中国及美国的地区和全球关键盟友及伙伴国实施关税。美国未能在TPP中继续保持其领导地位(该协定本可成为对美国亚洲地区安全联盟的经济补充),这又成为了美国的另一个软肋。

然而,这些变量都会轻易改变。东盟国家的选举周期或许会带来外交政策上的转变。马来西亚总理马哈蒂尔·默罕默德决定取消并重新谈判中国支持的作为“一带一路”倡议组成部分的项目就是一个典型例子。菲律宾总统杜特尔特也表示,他或许会在下台前重提2016年海牙国际仲裁法院的南海判决。杜特尔特甚至少见地批评中国,称中国应当在争议海域控制自身行为。美国也在加强对该区域的关注与投入,承诺提供价值3亿美元的新安全帮助以及价值1.13亿美元的科技、能源和基础设施项目。虽然这些与该地区的需求以及中国“一带一路”倡议相比只是小巫见大巫,但这无疑释放出一个信号,即美国即便不是抗衡也要遏制北京日渐增强的地区影响力。

总之,就《南海各方行为准则》单一草案文本达成一致,无论在双边轨道还是多边轨道,都符合东盟推进南海争端管控的模式。得益于中国在该地区日渐增强的影响力,前沿国家更具眼光的政治领导力,以及美国的亚洲地区战略仍未成型等因素,过去两年中,南海问题出现了很强的向好动力。然而,这些因素很可能转瞬即逝,这就要求东盟各国以及中国——尤其是后者——及早采取行动。