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【热点话题】:特朗普 南海问题 全球治理 朝核问题 中美贸易 中印关系 人民币汇率
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  • 杰弗里•贝德 布鲁金斯学会高级研究员
  • 杜大伟 布鲁金斯学会外交政策项目、全球经济与发展项目、约翰•桑顿中国中心高级研究员
  • 何瑞安 布鲁金斯学会外交政策项目、约翰•桑顿中国中心、东亚政策研究中心研究员

特朗普上任半年对华关系战略仍是空白

2017-08-25
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上台后的头六个月里,特朗普政府在对华关系上主要集中于两个问题:朝鲜和贸易。虽然政府让中国人接受了新的外交对话框架,但看起来它并未制定出全面的对华战略。到目前为止,主管中国或亚洲的高级外交官员没有发表过重要讲话或文章,防长马蒂斯在新加坡有关地区军事问题的演讲一定程度上说只是例外。

在制定出战略之前,美国政府各部门有关中国的信息仍将莫衷一是,对于正确的行动顺序仍将充满异议和草率,我们争取中国合作的能力受到束缚。由于怀疑美国政策的坚定性和一致性,北京对允诺美国的倡议犹豫不决。

寻找战略

对于如何看待中国、希望培养什么样的对华关系以及怎样实现,特朗普政府没有一致性的公开解释。公平地讲,政府某些高级官员的确说过希望见到结果导向的建设性美中关系,包括扩大合作、接受良性竞争和努力避免对抗。尤其国务卿蒂勒森曾表示有必要提前50年考虑美国应与中国保持何种关系,这说明他知道过去50年来的教训。

由于缺少总体战略,北京只能从美国高官的讲话中寻找华盛顿对华意图的蛛丝马迹。总统忽东忽西,从主张利用台湾,到声称与台湾领导人接触前要与习主席商量;从夸口他与习主席之间有化学反应,到警告北京在朝鲜问题上不作为;从抨击中国偷走美国就业岗位,到夸大中国对市场准入的有限让步。最近,由于召唤出在中国边境释放“火力与愤怒”的军事魔影,他引起北京对其朝鲜意图的不安。

总统摇摆不定造成的影响,因为他的高级助手之间就对华关系问题存在分歧而加大。马蒂斯、蒂勒森、麦克马斯特、凯利和邓福德的态度相对务实,主张保持关系稳定和通过对话解决问题。姆努钦和科恩了解与中国发生贸易战的风险,在经济问题上趋于缓和事态。另一方面,总统顾问中颇具影响力的一伙人,包括罗斯、莱特希泽、纳瓦罗和班农,却主张针对中国挑战美国霸权作出更强硬的回应。

由于总统意见出尔反尔,加上高级助手们观点莫衷一是,华盛顿对打算与中国建立什么样的关系似乎并不清楚。这种认知失调从长远看制约了华盛顿说服中国支持其加强两国关系措施的能力。尽管存在这些不足,但特朗普握有一个重要资产,那就是他与习近平的私人关系。3月份的海湖庄园会晤设计精心,落实到位。它重在建立私人关系,而不是解决问题。特朗普后来高度重视和尊重习近平,习近平显然也看重与特朗普的私交。

讽刺的是,二人的关系并没有受到价值观分歧的羁绊,但这些分歧却伤害了特朗普与欧洲盟友的关系。就算政府成员有时主张严厉惩罚中国,他们也碍于习特关系,以及一旦会错意有可能惹总统作出强烈反应而心有忌惮。习特关系同样约束了中国官员对特朗普政府行动和声明的反应,这种反应一向是很强烈的。特朗普计划今年晚些时候访华,这为双方就朝鲜或贸易问题取得实质性进展提供了契机。

稳妥管控关系

在程序方面,特朗普政府成绩不错。它明智区分并界定了四个部长级年度对话的范围(外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话)。这些一年当中间次举行的高级别对话被用作审查手段,防止两国关系持续恶化。

但这些对话的成果颇令人失望。经验表明,进展取决于明确确定美国的优先事项,并拥有处理中方优先事项的统一对策。而且,谈判者必须有权设置对话内容,并在谈判结束后持续跟进。在这方面,本届政府由于没有提名落实执行这一任务的关键部门副部长和助理部长,因而成了残废。国务院和国家安全委员工作层面的主要官员有能力也有见识,但他们需要更多的协助。

优先事项范围过窄

特朗普政府背离前政府的做法,一味关注朝鲜和贸易问题,而前政府曾有意把美中关系置于广泛合作的基础之上,使之成为确保两国关系不跑偏的护轨。

由于当前确定的议程缩小到朝鲜和贸易,在这两个突出问题上取得成果的要求也就更高。在朝鲜问题上,特朗普政府正确地敦促中国更有作为。通过密集接触和切实威胁制裁中国的企业,政府从中国取得一些成果,如实施煤炭禁令、在联合国支持更严厉的制裁、从严审查中朝边境贸易。政府应继续就朝鲜问题尝试与北京合作,因为没有中国的合作,和平遏制朝鲜核与导弹计划就不会取得真正的进展。

在敦促中国人更有作为的同时,特朗普政府必须明白,北京对平壤的影响是有限的,试图把朝鲜问题全部丢给北京不会制造出和平的无核化进程,反会让美中关系出现不必要的磨擦。北京与美国合作的意愿取决于中国确信本届政府知道在做什么,并了解中国在朝鲜半岛的利益,不用煽动性语言激化局势,不冒险点燃计划内或计划外的战火。在这方面,总统最近的一些言论让人鲜有信心。

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贸易方面,本届政府的态度几经转变。虽然大选中的言论火药味十足(包括承诺上任第一天将中国列为汇率操纵国、对进口商品征收45%的关税),但之后与中方的初步互动是积极的。特朗普总统与习近平主席在海湖庄园举行首脑会晤,并效仿前两任美国总统,建立了“全面经济对话”。这一进程取得早期收获,政府官员称之为对中国的重大突破。

然而7月份举行的全面经济对话是一次失败。特朗普拒绝了他的部长们与中国人谈成的协议。日前,特朗普又指示美国贸易代表研究是否应该对中国侵犯知识产权、特别是涉及强制性技术转让发起301调查。与此同时,对钢铁进口是否威胁美国国家安全的调查正在进行当中。这一切让中方感到困惑:美国还会继续就小幅开放进行谈判吗?(这是今年秋天中共十九大召开前中方仅能接受的)。又或者,美国是否准备在WTO框架以外针对中国产品和投资采取重大单边保护措施,同时招致中国(及其他国家)的同类行动?实行强硬措施的风险在于中国并不会很快改变,但却有可能被迫报复,而以牙还牙的保护主义措施必将伤及美国和全球经济。

没完没了地关注贸易平衡,把它当成衡量贸易中谁赢谁输的指标同样于事无补。贸易差额等于储蓄与投资差异,受到多种因素的影响。如果美联储让利率正常化,如果国会批准会导致赤字增加的减税,那么无论中国做什么,美国的贸易逆差都可能上升。把贸易平衡而不是市场准入当作关键问题,这是糟糕的经济学,会让本届政府失败。

政府规划下一步对华政策时应该扩大关注范围。以往,美国说服中国在气候变化、维和及公共卫生等领域承担更大责任。中国的贡献使美国不再需要付出更多。在美方压力下,中国出于商业利益从事网络间谍活动等行为也有所收敛。

此外还有其他曾被历届政府置于接近议程首位的问题,特别是遭到特朗普团队冷遇的南海和人权。这两个问题不放在议程首位有其合理性。美国在南海的选择主要是军事部署、演习以及航行自由行动,而且政府试图使之常规化,因为杜特尔特总统领导的菲律宾在政治和法律上不再与美国站在一道,外交选择不再具有吸引力。但美国在东南亚的声望和影响力取决于我们对南海问题的有形参与和领导,所以,必须有外交手段来补充太平洋司令部的工作。至于人权,特朗普有一个引起争鸣但却有效的观点,即不仅在中国而且在全世界,美国都需要把握它的关切与其他问题之间的平衡。但是,如果华盛顿在领导这项事业数十年之后看上去对人权问题漠不关心,这对美国形象的破坏(尤其在中国普通百姓眼中)将是巨大的。

影响力丧失

美国与中国打交道时动用其更强大国家实力的能力,已经有很长时间低于众多评论家的估计,而现在肯定在减弱。特朗普如今在打弱手牌,其中一些是长期趋势使然,一些是自找的。

退出TPP削弱了美国在东亚的经济和商业影响力,与此同时中国的经济影响力在扩大。政府对国际体系和多边机构与规范的蔑视,使指望规范保护自己免受中国欺负的亚洲国家倍感沮丧。事实上,现有多边经济游戏,即亚投行、区域全面经济伙伴关系谈判及“一带一路”倡议皆以中国为中心,而几乎所有亚洲国家都参与其中。我们那些担心中国军事扩张的重要地区盟友被总统的言论震惊,这些言论摆明要用雇佣和交易手段处理防卫义务。“美国优先”的姿态,以及美国国内公开讨论朝核问题时只关注美国本土面临的威胁而罔顾在朝鲜家门口的盟国迫在眼前的危险,使该地区对美国在中国问题上可靠与否的争论在沉寂多年后再次出现。

所以,即使在寻找美中两国关系中稳定或紧张的迹象时,我们也不能忘记,这种关系并非处在真空状态,它应该嵌入范围更广的稳固的美国对外政治、安全和经济关系之中。这意味着偶然的双边访问或会见虽有价值,但远远不够。它要求我们对该地区投入前所未有的更多的战略思考、时间、资源和精力。

本文最初发表于布鲁金斯学会博客“在混乱中寻求秩序”。