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蒂勒森所不知道的南海历史

2017-02-17

2017年2月1日,雷克斯·蒂勒森宣誓就任国务卿,成为美国最高外交官,而在此前参议院批准他提名的投票中,反对票之多创下了美国参议院历史上此项投票之最。

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作为一个足迹遍布全球的前世界500强企业首席执行官,蒂勒森被认为是一个在以缺乏节制和判断力为荣的政府中罕有的理智派之一。但在1月11日就他提名举行的听证会上,他却未能展现出这种理智。在他提前准备好的关于中国的短短162个单词的论述中,他错误论述了国际法,以及美国关于中国在南海造岛行为的政策。在被要求明确说明后,他又提出了一系列激进的政策建议,包括否认中国对其岛屿的实际控制,如果这些建议真的付诸实施,无疑将令亚太陷入战争边缘。

不过蒂勒森似乎此后有所收敛,作为国务卿他必须谨言慎行。

中国完全有权利在南海水域其管理的高潮时高于水面的岛礁,以及在其管理或主张享有主权的此种岛礁所属领海内高潮时没入水中的岛礁上建设人工岛屿。这种建设不是侵犯或“非法夺取有争议的国际公地”,更不是“类似于俄罗斯夺取克里米亚”那样对邻国无争议领土主权的侵犯。

蒂勒森的表态也显示他并不了解美国对南海主权争议的立场。作为一项政策,美国对这些争议不持立场,并且数十年来从未持有过立场。仅有一次,美国用其全部外交力量支持争议一方,而那次美国国务院及其顾问约翰·福斯特·杜勒斯支持的是中国(中华民国)。

1951年9月的《旧金山合约》会议上,日本放弃了对韩国、台湾和澎湖列岛、千岛群岛、南库页岛、国际联盟委任统治的太平洋岛屿、南沙群岛、西沙群岛的所有权力和权利。1952年4月28日,在日本放弃声明生效前数小时,日本吉田政府和台北蒋介石国民党政府签署了双边和平条约(《台北合约》),日本宣布放弃台湾、澎湖、南沙群岛和西沙群岛。

《台北合约》签署的时间并非巧合,合约文本也是由国务院的杜勒斯精心撰写。在旧金山和会召开前一个月,杜勒斯已经决心在《旧金山合约》签署之后生效之前,令日本恢复除军事主权外的所有其他条约涉及的自由。对蒋介石来说,在《旧金山和约》生效前签署《台北合约》也意味着某种胜利,作为同盟国代表保住了国民党政府的地位和脸面。

《台北合约》的内容也并非巧合。在1951年12月下旬,杜勒斯就已经拟定了日本首相吉田茂提交给蒋委员长、恢复两国政府正常关系的关键条款。在合约的领土条款中列入南沙和西沙群岛在当时并无争议,这也意味着华盛顿和东京都支持蒋对这些岛屿的主权主张。该条约适用于美国和日本准备承认的、蒋当时控制的领土范围。只有在他当时和未来控制领土上居住和注册的国民和法人才会被承认受中华民国主权管辖。

因此,即便国民党力量被从当时控制的领土上驱逐(《美台共同防御条约》直至1954年12月才签署),中国大陆也没有任何明确或默认的法律基础来主张对台湾、澎湖、南沙和西沙群岛的主权。直至今日,美国既不接受也不反对台湾是中国的一部分,利用这样的托词,美国声称从技术上看干涉海峡事务不算干涉中国内政。

基于同样的原因,无论在《旧金山和约》还是《台北和约》中,台湾、澎湖、南沙和西沙群岛的未来权利未被确定。日本放弃了这些领土,但其最终归属却模糊得恰到好处,因此这些领土不会在法律上被移交给一个“敌对政权……令其能够威胁到对维护太平洋和平至关重要的(美国第七舰队)防御阵型”。事实上,早在朝鲜战争爆发前两天的1950年6月27日,杜鲁门政府就定下政策,将台湾地位问题无限期地推到未来再解决。

美国在台湾问题上的法律花招相当虚伪。不过,所有这些都不能掩盖这一点:当爆发围绕南沙和西沙群岛归属的多边争议时,美国优先支持中国(中华民国)。

值得注意的一点是,日本和中华民国签署的合约是双边条约,无法约束非签约国。同时,日本在《旧金山合约》和《台北合约》中转让的权利是否真的为其所享也并不清楚。关于台湾和澎湖,东京可以通过追溯19世纪晚期签署的《马关条约》来确认其权利,但南沙群岛则是日本在1930年代晚期通过武力占领的。对北京来说,其对《旧金山和约》非常不满。由于被不公正地排除在和会以及此前的磋商程序之外,北京对这些岛礁的主权主张只能追溯到战时的《开罗宣言》和《波茨坦公告》,这两份文件在1972年中日邦交正常化协议中得到确认。

不过,其他南海国家在战后和日本签署的双边协议中,也没有任何关于放弃和归还南沙和西沙群岛的条款。当时的菲律宾正一心关注赔偿问题,而法国到1956年还专注于为自己(而非越南)主张南沙群岛主权。

2016年12月8日,在北京举行的一场纪念中国收复南海诸岛70周年的活动上,96岁的李景森讲述了他在收复南海诸岛的永兴号上的故事。如果蒂勒森有机会在未来访问北京期间见到李先生,他可能会意识到在1946年派去收复这些岛屿的军舰正是美国提供的。自去年7月在老挝首都万象举行东盟外长会之后,中国和其他声索国已经取得了颇有价值的进展。特朗普政府应当支持而非破坏迄今所取得的进展。