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一份特朗普政府的必读文件

2017-02-06

“透明”不是一个经常和中国外交政策联系在一起的词,更不用提安全相关政策了。虽然可以从公开渠道获得冗长文件,但它们往往缺乏针对性,这令中国观察家们不得不用非官方材料、历史案例和推测来弥补空白之处。正如中国海事研究所研究员瑞安·马丁森所说:“特定行为的具体动机往往可有多种解读。”

或许这就是为何,在美国总统交接之前,北京抓住机会发布了一个全新的公众讨论点——《中国的亚太安全合作政策》。在这份文件中,中国描述了其对地区安全,与美国、俄罗斯、印度、日本的双边关系,以及参与多边机制的看法。文件的主要议题还包括南海问题、阿富汗以及反恐。特朗普政府应该看一下这份文件,因为这是北京试图减少对其意图误解的努力。更为重要的是,应当利用其来指导设计实现美国目标的有效策略。

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一个始于2014年的故事

这一政策文件的基础,是此前中国塑造亚洲安全对话的两次公开努力。其一是习近平主席2014年在亚洲相互协作与信任措施会议(亚信会议)上的讲话,他第一次提出“亚洲新安全观、共创安全合作新局面”,呼吁“共同、综合、合作、可持续的亚洲安全”。其二是2016年10月中国外交部副部长刘振民在第七届香山论坛上的演讲,他进一步阐述了这一新安全观。通过回顾这一论述在过去两场演讲中的发展脉络,以及研究今年1月发布的文件,可以发现对中美关系很有意义的三点。

新安全观肇始于2014年,习近平主席强调,不能“脑袋还停留在冷战思维、零和博弈的旧时代”。因此,习主张“多管齐下、综合施策”,尊重地区多样性,应对自然灾害、跨国犯罪等“非传统”安全挑战,并避免单一国家垄断地区安全事务或侵犯“其他国家正当权益”。

在美中经济和安全审查委员会2016年向国会提交的年度报告中,这一讲话被称为“转折点”,意味着北京试图提出一个方案来替代奥巴马政府所谓的重返亚洲战略。不过,这份报告依然强调:“北京提出的替代框架目前来看仍大体停留在语言层面,并主要是为了反对美国方案。”

在2016年10月的第七届香山论坛上,中国副外长刘振民进一步阐明,习的新安全观将成为搭建全新地区安全架构的指引。他表示,习提出的共同、综合、合作、可持续的安全观“为亚太安全架构建设注入了新活力”。他还提出了这一新架构需要遵循的规则:《联合国宪章》、“各国公认的国际规则和国际法”、“地区国家在相互交往中形成的共识,包括'东盟方式'”。

中国还具体谈到,要让安全叙事和自身方案保持一致,将指导其外交政策超过60年的“和平共处五项原则”视为一项普适规则。刘还强调,“南海行为准则”应当是管理亚洲安全的规则之一,这一规则的基础是2002年为适应“新的国际海洋秩序”而达成的《南海各方行为宣言》。

刘在演讲中还提到中国“努力促进与其他大国在亚太的良性互动”,包括俄罗斯、美国、印度、日本和欧洲。他还特别提到了东盟:“各方要继续尊重东盟在东亚区域合作中的中心地位。”

正如艾丽斯·艾克曼博士所观察的,刘的演讲推进了习在2014年启动的工作:“如今中国官方以其自己的方式和条件,启动了关于这一话题的国际大讨论。”不过,这仍然不足以完全厘清概念。例如,《外交官》杂志的普拉尚特·帕拉梅斯瓦兰就追问,“东盟中心地位”究竟是什么意思?

进一步厘清

在2017年1月发布的这份文件中,北京对2014年首次提出的安全架构做了迄今最为详细的说明。“共同、综合、合作、可持续的安全观”如今被确定为指导中国方案的总体理念。关于美国在本地区的政策,有三点值得特别强调。

首先,比较政策声明中对中国与主要国家关系的描述非常有意思。中美关系被冷淡地描述为:自2015年以来,“保持稳定并取得新的进展”。而中俄关系则被称为战略性的、健康的,并“以法律形式确立了世代友好的理念”。在印度部分,没有出现在美国部分的“战略”一词同样没有出现,仅提到“政治互信进一步增强”,整体关系进一步深化。尽管中日之间仍存在不少“复杂敏感因素”,但报告也认为中日关系延续了“改善势头”。此外,中国还积极发展与亚太其他国家的“友好合作关系”。

文件的措辞可以理解为,在地区事务上中国更愿意与其亚洲“主要邻国”打交道,而非美国。特朗普政府应当考虑如何利用和这些国家的关系来帮助实现美国对中国的战略目标。正如前美国负责东亚事务的助理国务卿库特·坎贝尔在《重返》一文中所说,美国应当将其中国政策嵌入更大的亚洲政策中,并应一视同仁地与其亚洲盟友——无论是既有盟友还是新伙伴——强化关系。美国不应视“中国为美国在亚洲所有努力的关键”。

其次,北京煞费苦心地利用这份文件来就南海问题发出明确警告:“任何将南海问题国际化、司法化的做法都无助于争议的解决,相反只会增加解决问题的难度,危害地区和平与稳定。”无论特朗普政府将在这一议题上作何决定,都已经被警告了冲突加剧的风险,并且华盛顿不应忽视利用东盟等中国偏好的渠道来管控局势的潜在机会。

最后,美国应当注意这份文件没提到的部分。在2014年讲话中,习在谈到亚洲新安全架构面临的挑战时,曾提及环境安全和能源资源安全。但刘的演讲没有明确列出具体的非传统安全议题。2017年文件罗列了如下非传统领域的合作:救灾合作、反恐合作、打击跨国犯罪合作、网络安全、海上安全合作、防扩散和裁军合作。环境安全和能源资源安全都没有被列入。这是否意味着美国有机会在这些领域展现地区领导力呢?

这份政策文件为中国寻求在本地区推进的倡议提供了一个重要的公众讨论点。特朗普政府最好仔细研究一下。