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  • 瑞杰龙 菲律宾外交关系委员会研究员

南海战略的认知与错误认知

2016-09-26

近年来,南海成为东亚局势和地区秩序的决定性要素。在开创性的《国际政治中的认知与错误认知》(1976)一书中,罗伯特·杰维斯详细探讨了错误认知的起因和后果、决策当中的认知错误(心理因素),以及意象(信念)的构成对于依照信息产生意图或推论的重要性。没有什么比杰维斯的分析框架更适用于南海问题了,关于南海的尤其是中菲、中美之间的认知与错误认知,已经导致周期性的战略与外交冲突。

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今年7月12日,海牙常设仲裁法庭作出备受期待的裁决。在菲律宾看来这是“道义上的胜利”,而在中国眼里它是“屈辱的苦果”。虽然也许海洋权利、权益和义务得到了澄清,但它的落实以及中国遵守这个裁决仍然是一个问题,因为中国始终坚持“四不”政策,即不参与、不承认、不接受、不执行。事实上,常设仲裁法庭裁决过后没几天,中国人民解放军空军就在南海群岛和斯卡伯勒礁(黄岩岛)进行了空中巡逻。几个星期后,中国国防部宣布本月将在南海与俄罗斯举行海上联合军演,并表示准备打一场“海上人民战争”。

另一方面,美国不断表示它将继续在国际法允许范围内实施航行自由行动,而且中国应该遵守常设仲裁法庭的裁决。日本、澳大利亚等大国也敦促中国遵守这一裁决。显然,这些非主权声索国通过军事力量演练、结盟、安全伙伴关系、发表官方外交声明等方式介入南海事务,说明仲裁之后的局面已超出法律范畴,只是地缘政治、地缘战略、霸权政治(强权政治)等更广泛竞争态势的一个副产品。

两个层面的争端

南海争端有两个层面。第一,是中国与东盟声索国对主权和管辖权的争夺。第二,是美国和中国在干预角色上的大国冲突,以及两国对航行自由行动和国际法的不同解释。在这两层情况下,“战略性道德主义”,或者海伦·汤普森所说的“自我正义判断的冲突”起了重要作用,它导致事实被反事实反驳,历史性权利被法律权利反驳。这也是为什么国际间的争夺不休不止。但同时也存在补救冲突和解决争端的方法,它指向不同的政策取向和两分法思维。比如,对一方来说是稳定、合法、化解争端、建设性的东西,对另一方却可能是不稳定、不合法、制造麻烦、有破坏性的。

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认知困境

对彼此在南海的行动和意图缺乏清楚了解这一事实,就意味着在认知方面出现了问题,它产生了认识上的鸿沟,或者说错误的认知。错误认知可以定义为对另一方的认识不准确、负面、有缺陷、有误解,它是被信息的不足、误导、过度或夸大其辞所引致或放大的。政策行动和政策选择总是高度依赖于认知或错误认知,因此从逻辑上说,正是错误认知或矛盾的自我认知导致了误入歧途的政策行动,导致了反应过度、误判和意料之外的后果。

对认知冲突的最好解释,莫过于对比中国对自身行为和菲美战略合作的看法,对比菲美两国对自我安全定位的共同诠释和中国在南海日益增多的海上军事行动。对中国而言,不存在所谓的扩张行为,因为自古以来它就对南海有不可争辩的主权,而且它从民用和防卫名义角度看待自己的填海扩岛行为。

对菲律宾,中国的几个负面看法是:美国的走狗,与美国一唱一和;与美日在安全问题上结盟的目的是遏制中国,并制造了骚扰、麻烦和挑衅;提起仲裁使南海问题“国际化”,纠结东盟发表联合声明,都是为了“点名羞辱”中国。而作为另一方的菲律宾则认为,它的领土主张、权利和利益是在国际法的保证之下,与美日安全结盟的目的是阻止中国的侵略。菲律宾还认为,诉诸第三方仲裁是为了和平解决争端、推进法治、与中国在平等的地位上相处。对中国,菲律宾也有各种充满敌意的认知:自大而贪婪的国家;是美国在亚洲军事存在的原因;增加军力构成了威胁,这种威胁不可能与南海问题无关;新的填海造地岛屿将被用于实现军事目的。

紧张与动荡升级

所有权和管辖权争端的源头,与紧张和不稳定的源头是不同的。在认知与错误认知背景下,不稳定的因由来自于行动、反应、反制、紧张、紧张升级。主要有四个因素促成不稳定和紧张加剧:1、所有权;2、民族主义;3、安全困境;4、战略互疑。第一,没有人愿意失去假设或事实上他(她)是合法主人的财产。因此自然而然的认知就是,对方(在未经同意情况下)做什么都是不公正、不合法、有威胁的,是对地域管辖权(国家主权)和疆域版图(领土完整)的侵犯。这就产生一种“我们对他们”的心态,其结果是,一方越是更大声、更着力地维护其领土主张,在另一方看来就越是充满敌意并让人反感。

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第二,国家所有权不可能与民族主义相分离。民族主义对任何国家来说都是神圣的,代表着对国家的爱和勇气。所有权与民族主义的结合,按人类学家罗伯特·阿德利的话来说,就是一种“领土本能”,也就是说人民和国家“会动物本能一般誓死捍卫领土”。恰如某分析人士所说:“任何国家的公民在相信自己共襄盛举,相信已是人非的时候,都会有所行动。”这并没有离开罗伯特·杰维斯所说的“认知”或“认知偏见”。在杰维斯看来,人们总是倾向于坚守不变条件下的认知,因而很难作出改变。这也意味着相对于他国来说,人们会先相信自己国家或盟国的说法(因为有类似的价值观和原则立场)。错误认知加上民族主义,助长人们的情绪和民族主义激情,导致人们要求政府采取更强有力的行动,作出更强有力的回应。一旦这种冲动成为主流,温和的、鸽派的、和解的举动就会被看成是软弱、怯懦和不忠。结果就是,咨商制度、政策协商模式和政策的选择制定受制于公众和媒体的压力。而反过来,政府也会号召人民加强国家团结,提供更加坚定的国内支持。

第三,对任何国家来说,捍卫领土或维护国家利益的愿望,都会促使它采取措施确保战略优势,这不单指武器,也指通过占有有利的地理位置接近、控制、预置战略资产和资源。但在受威胁国家的进攻认知下,这种安全姿态却给另一方带来不安全感,进而导致安全竞争的恶性循环。

最后,造成紧张与不稳定加剧的,是国际体系的固有属性,即国家永远不可能很好地理解彼此的计划和意图,这也是为什么总是存在结构性制约,让各国猜忌、彼此害怕、在意实力的相对配置和权力的平衡。例如,中国对其周边的美国领导的安全联盟感到担心,而菲律宾害怕中国背弃双边协议,诉诸武力维护海洋主权。

小国的外交政策行为与平衡逻辑

即时环境和既有实力塑造并决定着国家的政策选择。要去除中国对菲律宾的错误认知,重要的是通过理论和结构要点的分析,关注小国固有的对外政策行为。罗伯特·罗斯坦在1977年的时候指出,小国“靠一己之力无法获得安全,必须从根本上依赖其他的国家、机制、进程和发展的援助”。换句话说,小国主要采用的是外交手段和法律、制度、道义途径,而不是硬实力。

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而就硬实力来说,平衡是自然而然的做法。在斯蒂芬·沃尔特看来,平衡就是“联合他国一起对抗眼前的威胁”。换种说法就是,平衡是通过与受援国结盟来对抗形成威胁的国家,它可以增强实施平衡国家的战略与威慑能力。平衡认知推动着平衡战略,而平衡认知是由权力的不对称塑造的,这也是为什么国家“体量”在国际政治中至关重要。而且,平衡战略是地缘政治中的古老把戏,历史上这方面有过无数的先例。上世纪30年代第二次世界大战爆发不久,中共就与国民党搞平衡,组成统一战线来对抗日本“皇军”的压倒性实力。

上世纪60年代冷战期间,因为害怕美军大规模登陆袭击,古巴部署了苏联中程导弹(SS-4 Sandal和R-14 Chusovaya)。同期,中国为对抗美国倒向苏联,中苏关系恶化后,中国为抗衡苏联又与美国接近。 最近,在P5+1核问题谈判中,伊朗也显然寻求俄罗斯和中国的外交和政治支持。

换句话说,队列和联盟意味着通过交互、共通和利益的聚合获得安全感。不过要明白,平衡和遏制是两个概念,遏制是进攻性的,而平衡是防守性的。但平衡战略可能因既得利益或隐秘的动机而恶化,特别对辅从国来说。明显地,菲律宾和中国之间的力量不平衡和力量对比差异暴露了菲律宾的脆弱,作为小国它能力有限,行动自由受缚,这就是菲律宾要把南海问题国际化,要向盟国和伙伴国寻求外交、政治和军事支持的理论依据。正如罗伯特·罗斯所指出的,中国的任何邻国都无法单方面制衡中国。

解决认知与错误认知

为纠正各方在南海问题上盲目性的错误认知,涉及两个争端层面的各方都应该理解彼此所作所为的理论依据,在互来互往中保持一种点到即止的心态。

在菲律宾方面,有三个问题必须得到解决:1、中国威胁的源头;2、菲美联盟的立论;3、美国和菲律宾的独特和独立角色。首先对菲律宾来说,“中国威胁”和媒体的鼓噪有若干原因:菲律宾的小补给船遭到更大的中国船只拦截;中国海岸警卫队向菲律宾渔民喷射“高压水炮”;中国外交部或国家媒体发表措施强硬的声明;中国人民解放军在南海的调动。本质上,以上这些事件的积累,也意味着菲律宾对中国威胁认知的积累。相应地,如果菲律宾不能让自己的渔民在斯卡伯勒礁(黄岩岛)捕鱼,如果它的民用补给船在向南沙群岛的菲占岛礁提供补给时受阻,菲律宾就会失面子。至于菲律宾与美国结盟,需要搞清楚的是这里面除了有平衡考量,还在于后者巧妙地说服前者同意若干安全上的安排。毕竟,国际关系也是一场“影响力游戏”,这也是为什么菲律宾的外交政策轨迹永远在受中国的所作所为和美国的战略运筹的影响。

其次,菲美联盟的建立可以追溯到第二次世界大战,其初衷是抵抗日本帝国主义,正如中华人民共和国成立后中国每十年要举行一次大阅兵。同样,作为防务条约的一部分,美国有条约义务保卫受攻击的盟国,当盟国受到威胁时,美国有道义责任提供援助,否则会让人们对美国主导的联盟丧失信心。这也是为什么在领土争端问题上偏袒是一回事,帮助受攻击或受武力威胁的盟国是另一回事。

再次,中国应当了解,它与美国的问题和它与菲律宾的问题是不同的,因为菲律宾和美国是两个独立而独特的主权国家:美国是超级大国,菲律宾是小国。如果中国打算对美国发出信号,它就必须考虑这种信号对越南、菲律宾这样的地区小国的影响。中国也不应该认为美国是“万恶之源”,因为如果一直保持这种心态的话,双边会谈的邀请对象就应该是美国,而不是菲律宾。

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菲律宾应在宏观、微观两个层面去了解中国。在微观层面,如果在国内观众面前完全放弃南海主权的历史依据,中国就会失掉面子和政治资本。在宏观层面,把中国看成另一个传统帝国或上升的霸主为时尚早,中国在非军事性国家实力的各个方面的日益高调,这让它处在了多边合作伙伴关系和跨地区多边倡议的中心位置。菲律宾必须意识到,中国有权崛起,有权增加军事预算并提升自己的军事力量(包括发展自己的航母和隐形战机),有权与俄罗斯这样的国家进行联合巡航并开展军事演习,因为它是一个主权国家。而且,中国的崛起并不必然意味着它是一个威胁,不应该用单一问题来定义整个菲中关系。从三边关系看,菲律宾应该体谅中国对美国的敏感,中国应体谅菲律宾对它的敏感,美国应该体谅中国对自己的敏感。

避免中菲关系大倒退

对于处在争议核心位置的国家来说,重要的是把错误认知或对抗性认知转变为积极的互动,以避免步入负向的螺旋式下滑。这可以从两方面入手。第一,通过互相妥协给对方面子,缓和紧张与不稳定。第二,利用双方管理体制的多样性全面推进菲中关系。第一个措施,是要在决定就更敏感的主权相关问题进行磋商前确定适当前提。为缓和紧张局势,政策行动必须以相互让步和避免冲突为目的。实现这一点的最简单办法,就是双方达成功能性一致,认可在斯卡伯勒礁(黄岩岛)的捕鱼权是双方共同的海上优先关切,因为常设仲裁法庭已经裁定这一地区对菲中两国来说都是传统的捕鱼区。另外一个措施就是,菲律宾民用补给船应该有权为南沙群岛的菲占岛礁提供补给。

同时,双方还应确保争议地区的非军事化,避免使用对抗性言辞,不在公开场合踩对方红线让对方丢面子。其次,菲中两国必须努力发展符合实现“命运共同体”,符合构建让国家利益与地区公共品和平、繁荣、稳定相处的整体双边关系。两国可以充分利用现有的正式或非正式双边机制,这些机制类似于中马战略磋商会议、中越双边合作指导委员会、美中经济安全审查委员会、美中关系全国委员会等。此外,两国还应建立海上安全框架,通过渔业的可持续管理、保护海洋生态、共管航行自由与安全、协调海上安全行动,来加强两国的海上伙伴关系。必须指出,如果没有诚意和持久的承诺来维护双方达成的双边共识的话,仅仅靠对话和机制是不足以成事的。

(本文改编自作者7月在马尼拉“双边研讨对话会”上发表的《超越冲突:中菲关系的未来》。文章仅代表作者观点,与供职机构无关)