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  • 张云 日本国立新潟大学副教授

“印太经济框架”与“疑似多边主义”

2022-05-31

美国总统拜登就任后首次访问亚洲,在日本宣布启动“印太经济框架”,让高度偏重军事安全的美国印太战略总算有了经济支柱。这也是2017年特朗普政府宣布退出TPP后,时隔5年美国首次公布对亚洲地区的经济战略文件。美国商务部长称这是美国恢复在本地区经济领导力的重要转折点,美国国家安全事务助理说这表明本地区国家的高度兴趣(共13个国家成为创始成员)。

作为世界上最大经济体,美国回归经济多边主义的倾向值得欢迎。但笔者认为,目前的“印太经济框架”体现的似乎是一种“疑似多边主义”,其持久性和成功率仍有待检验。

首先,目前的“印太经济框架”缺乏法律约束力和硬核承诺,这种经济多边框架的信誉度会受到美国国内政治不确定性的巨大影响。2021年10月白宫发表总统参加东亚峰会的新闻稿,宣布美国将和伙伴一起探索建立印太经济框架。时隔半年多,此次正式公布的框架内容似乎并未具体化,只强调在数字贸易、供应链、基建和去碳、税收和反腐四个领域进行较宽松的合作。回想上世纪90年代,美国对APEC比较宽松的经济合作方式很不满意,要求亚洲做出具有约束力的承诺,最大限度开放市场。而30年后的今天,美国对经济多边主义的态度完全换位,“印太经济框架”似乎比APEC还要宽松,完全不涉及市场开放。如此就会引发人们的疑问:为什么不能在原框架内合作?事实上,由于美国国会对自由贸易协定的强烈抵制,任何具有约束力的多边经济框架都很难通过。此次的“印太经济框架”不涉及关税谈判,不需要国会表决,然而没有硬核承诺的经济多边主义框架不仅对其他成员国来说魅力有限,而且由于不需要国会表决,如果特朗普重新执政,谁也不能保证不会第二次出现TPP的结局。

其次,“印太经济框架”排斥世界第二大经济体中国,倾向于建构志同道合伙伴国的产业链集团,这会造成经济上的非效率化,导致各国生产率下降。美国商务部长说,这个框架将给本地区国家除中国以外的新选项。拜登在访问韩国三星电子半导体工厂时也表示,乌克兰战争凸显了确保供应链不依存与我们没有共同价值观国家的必要性。美国在供应链重组问题上提出的“回岸”(reshoring)或“友岸”(friend-shoring)思路,很难说符合亚太地区经济高度依存的现实。亚太经济的重要特征在于产业链高度一体化,这是过去几十年积累的成果,如果要进行大规模脱钩式转移,需要政府不间断地行政干预才能实现。而这样做不仅会让无数企业受损,还会扭曲经济规律,造成资源浪费,让各国皆输而不是共赢。

最后,“印太经济框架”的“疑似多边主义”还体现在其“自助餐式”谈判方式上。框架谈判进程允许参加国选择可以参加的领域进行双边谈判,不必同时参与所有领域的谈判。这种“自助餐式”的参与方式看上去具有极大的灵活性,但无数的双边谈判会让整个框架谈判过程冗长,并陷入失焦和减速的风险。据报道,美国希望每个领域的谈判能在今后12-18个月内完成,而届时美国进入竞选模式,如果谈判进程缺乏持续的政治引领和有效协调,经济谈判进程的凝聚力就将被消弱。

“印太经济框架”处于草创期,13个国家愿意参与,体现了本地区国家的期待,现在判断其未来为时尚早。然而,该框架如要获得成功,就必须避免“疑似多边主义”的陷阱。一方面不能割断历史,要在过去几十年亚太地区经济一体化进程的成果基础上,与现存的各种框架(如APEC、RCEP、TPP、东盟自贸区)协调对接,走地区开放主义道路。另一方面则要志存高远,长期以来,实现更大区域的经济一体化和建立亚太自贸区是本地区国家的远景目标,也符合各方利益,“印太经济框架”应是朝这个大方向迈出的重要一步,而非相反。