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与非洲合作的竞争观点

2019-02-27
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中国国家主席习近平和他的妻子彭丽媛,南非总统雅各布·祖马和他的妻子图贝卡·马蒂芭·祖马,出席在约翰内斯堡桑顿举行的2015南非“中国年”南非文化晚会闭幕式,参会的还有几位国家元首和政府首脑。

特朗普政府在概述其对非洲的合作战略时,把中国描绘成一个需要被遏制的对手。尽管如此,中国的分析人士和政策制定者认为,中国将为非洲大陆提供急需的发展,这才是稳定和提高生活质量的途径。这种泛泛的稳定和进步观点往往忽视潜在的政治和安全风险,从而引起了人们对中国在非洲大陆发展可持续性的质疑。

现实情况是,尽管特朗普政府可能出来对抗中国在非洲日益增长的经济影响力,但美国与非洲国家的经济伙伴关系是有限的。由于国内页岩和天然气供应不断增加,美国不再依赖非洲提供能源。此外,虽然非洲国家的经济仍在增长,但它们仅占全球GDP的3%左右。美国企业在非洲国家——这些国家有益的营商行为尚在形成中——也面临着不友好的商业环境,这进一步限制了美国在非洲大陆的经济参与。

美国在非洲的政策应该更多地注重缓和安全威胁,而不是寻求需要加强能力建设的非实质性经济利益。这一地区的不稳定助长了全球恐怖主义,加剧了对治理的破坏和移民危机,这些挑战严重影响着美国的利益,也影响着美国盟友的利益。通过着眼于降低安全风险,美国可以确保自己在非洲的影响力,同时又不参与经济利益的争夺。经济利益微不足道,而且很难获取。让美国的努力集中在促进安全上,把重点重新放在当前已经取得成功的领域,而不是发表反华狂言,这对特朗普来说结果可能会更好。通过这种做法,美国可以制定贷款标准,鼓励好的治理行为,维护当地的稳定。虽然中国声称经济发展能促进稳定,但它的贷款明显不附带意识形态色彩,这一特点既可以被看成是所有国家发展各自市场的一个机会,也可以被看成是为专制政权继续生存提供了一个选择。

“繁荣的非洲”:特朗普外交政策的转变

特朗普政府已经表态将寻求改变美国的对非政策,其重点是打击中国和俄罗斯的经济影响力,但在很大程度上却无视了安全风险。2018年12月在传统基金会的演讲中,国家安全顾问约翰·博尔顿说,“他们有意并积极地将投资目标对准这一地区,以获得对美国的竞争优势”。他声称,中国不是靠着良好的投资行为,而是“利用贿赂、不透明协议和策略性地使用债务,让非洲国家受制于北京的愿望和要求。中国的投资企业充斥着腐败”。

展望未来,特朗普的非洲战略有三个核心内容:推进美国与非洲国家的贸易和商业关系、争取在未来几年内签订双边贸易协定、协助主要非洲国家的政府进行安全能力建设。去年10月,特朗普批准了通过创建美国国际发展金融公司修改对外援助程序的立法。这个600亿美元的机构整合了现有的外交政策部门,明确地是要反击中国在非洲地区日益增长的影响力。在政策方面,特朗普宣称美国在非洲取得的成果有限,因此他打算更有效、更高效地在医疗保健、法治等领域使用美国的援助。

中国的回应

中国外交部发言人华春莹严厉驳斥了博尔顿的言论和特朗普的敌对立场。她表示,北京正在努力将所有声音纳入其发展战略,而这些批评是对中国的偏见和不公平的攻击。这一回应支持了中国长期以来对非洲的说法,即中国不是一个殖民国家,而且将来也不会这样做。相反,习近平和其他中国立法者试图把中国说成是被发展中国家所需要的盟友,一个与发展中国家有着共同经历,并理解它们奋斗努力的国家。

中国还试图让自己在行为上有别于殖民列强。在2018年9月举行的中非合作论坛上,中国国家主席习近平宣布了框定中国对非战略的核心内容,即“五不”和“四不能”。“五不”明显是对殖民指控的抗辩,它强调中国不会干涉非洲国家的发展战略或主权,不会给援助附加政治条件,不会在投资中谋求政治利益。

中国在非洲的目标是什么?

中国对非洲的需求是多样的,从能源安全和获取非洲大陆的石油储备,到在经济增长放缓时期实现经济战略的多元化。中国的石油需求不断增长,1993年成为石油净进口国,近年又超过美国成为世界最大的石油进口国。非洲提供着中国22%的原油进口,是继中东之后的第二大原油来源地。在非洲国家中,安哥拉、刚果共和国和南苏丹是主要供应方。除了石油,中国与非洲的贸易也多种多样,并在2009年超过美国成为非洲大陆最大的贸易伙伴。中国对非洲的主要出口产品是矿物燃料和润滑油,同时它也出口铁矿石、金属、各类商品和机械、通信设备以及制成品。

为了换取石油和贸易,中国向安哥拉这类资源丰富的国家提供发展贷款,此外还在埃塞俄比亚、尼日利亚和赞比亚等许多国家开发贸易合作区。从2000年到2014年,中国政府、私人企业和分包商为非洲提供了860亿美元贷款。中国的贷款和信贷一般是由中国人民银行、中国国家开发银行、中国进出口银行和中非发展基金提供。2018年,中国在中非合作论坛上宣布向非洲国家提供600亿美元赠款、信贷和投资。

随着中国更多地参与非洲事务,批评者们对贷款条件及其给商业标准和管理带来的影响提出了质疑。中国一直明确地将其外交政策定义为非意识形态的,这意味着它会发展与各个国家的贸易和外交关系,无论它们的政权类型或治理模式是什么。对于正在制定新基础设施标准和商业惯例的国家来说,“免费参与”是有代价的,其中包括长期利益很可能是有限的、工作场合存在着剥削,以及助长政治腐败。当然,这些代价需要与中国大规模的投资进行权衡,但无论如何,显然,有必要在该地区制衡北京,以推动有关标准制定的对话。如果美国政府打算重新调整美国在非洲的战略,特朗普也许应该考虑什么才是对该地区最有利的事,是进一步争夺资源,还是努力提高它的安全。