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特朗普、关税和教科书式保护主义

2018-03-22
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在他的“让美国再次伟大”七点经济计划中,总统候选人唐纳德·特朗普承诺,“如果中国不停止包括盗窃美国商业秘密在内的非法活动,就将利用总统的一切合法权力来解决贸易争端”。为此,他列出了一个相当详尽的法定的非常规贸易政策执行工具名单,即1962年《贸易法》第232条、1974年《贸易法》第201条和第301条,凭借这些工具他可以对中国实加惩罚性制裁。

2018年3月8日,特朗普总统把语言变成了行动。他根据1962年《贸易法》第232条颁布关税文告,宣布限制进口钢铁进入美国,以反击在他看来危害美国国家安全的贸易行为。“232条款”措施是以美国国家安全受到危害为理由来限制进口的一种高度非常规、有争议的措施。更糟的是,对包括中国在内的外国贸易伙伴采取这一措施,可能只是逐渐炎热的季节里爆发的致命贸易战火中射出的第一批子弹。最坏的事情还在后头。

根据文告,从2018年3月23日起,将对美国进口的一系列“钢铁产品”征收25%的关税。这一措施的核心目的是“帮助美国国内钢铁业恢复闲置设备的运行,让关闭的钢厂恢复生产,通过雇用新钢铁工人保护必要的技术,增加钢产量。这些措施将减少美国对外国钢铁生产商的依赖,确保国内生产商能够继续为关键产业和国防提供全部钢材”。估计,美国国内钢铁业要想实现长久的经济存活,产能利用率需恢复到80%。而目前钢铁业整体产能利用率在72%到74%。

25%的关税是对所有国家征收,无论是敌是友。目前只有加拿大和墨西哥是例外,美国将与这两个国家继续举行谈判,寻找虽然不立即征收关税但要限制它们对美国出口钢铁的办法。2017年,加拿大和墨西哥是美国第一大和第四大钢铁产品出口国,共占美国当年钢铁进口的1/4。

作为对与美国有“安全关系”的盟友和合作伙伴的小安慰,特朗普政府表示愿与它们“协商替代办法”,来解决它们的钢铁出口带给美国国家安全的威胁性损害。在前十大钢铁出口国中,有五个是美国的条约盟友,目前在这些国家中,澳大利亚最有希望与美国政府合作,获得“232条款”关税的豁免。之所以如此,是因为澳大利亚是为数不多让美国享有贸易顺差的贸易伙伴,而在特朗普政府眼中这是一个必不可少的衡量标准。

显然对特朗普政府来说,国内钢铁业的经济福利是与美国的国家安全密切相关的。

“232条款”措施中存在一些关键要点,其中没有一个是动听或让人为之一振的。

首先,在特朗普当选后涌现出的各种见解中,有一种观点认为,全国媒体喜欢按照字面而不是严肃认真地对待特朗普古怪的竞选言论,而他的支持者恰恰相反。上任15个月来,特朗普已经表明他的表态既要从字面上看,同时也必须予以认真对待。从退出巴黎气候协议,到伊朗核协议,再到拒绝跨太平洋伙伴关系协议(TPP),在他兑现一系列离经叛道的竞选承诺中,“232条款”钢铁关税只不过是最新的一项。

其次,与政府关于钢铁进口可能危害国家安全的看法相反,征收关税的目的其实只是为了保护国内产业,使之恢复经济活力。国防部的钢铁需求并不大,而美国国内钢产量(并非就业和利润空间)在过去20年一直非常稳定。关税措施是教科书式保护主义的典型案例,是戴着“国家安全”面具来扶植攸关政治的“夕阳”产业。

第三,“倚仗保护主义”一直是“232条款”钢铁措施的总设计师、美国商务部长威尔伯·罗斯反复试用的运作模式。本世纪初期,罗斯就曾经准确下注,利用小布什总统对钢铁的短暂保护(从2002年持续到2003年后期),收购失去竞争力的钢厂,然后在强大的产业工会配合下扭转局面,获得了不匪的利润。如今政府再次为美国钢铁业重新筑底,为它提供喘息的空间。

第四,在接下来的时间里,25%的关税几乎肯定还要提高。关税水平最初是按照对全球的反算来设计的,为的是确保国内钢铁业的产能利用率(按照2017年的需求加出口)达到80%。由于豁免了占出口1/4的加拿大和墨西哥的关税,对其他国家的关税就必须进一步提高,以便压缩其他国家的份额,使之契合减少进口的计划(确保80%的国内产能利用率)。不用说,这种事实上的“管制贸易”目标,正如此次加征关税,在WTO的全球贸易体系内是没有容身之地的。

第五,全球贸易法包括国家安全例外条款(《关贸总协定》第21条安全例外条款),允许一国在战争或国际关系出现紧急状况的时候不履行国际贸易义务,包括实施关税约束。然而,在国际关系未出现紧急状况时期,如果外国贸易伙伴发起法律挑战,声称其合法贸易收益预期因为美国的行为而失效或受损,那么争端解决小组很可能不会支持美国的主张。一旦25%的关税措施在WTO争端解决机制受到挑战——的确会这样,那么美国政府若要在辩护当中引用国家安全例外条款,就是非常值得观察的事情了。在这方面还没有判例,虽然WTO眼下正在审理涉及卡塔尔和阿联酋的与国家安全例外相关的案件。

最后,关税措施的实际关键性目标——中国,它并不在对美钢铁出口前十国之列。2017年,进口到美国市场的钢铁产品总计近300亿美元,其中中国的出口额还不到10亿美元。中国的十大钢铁产品出口市场(除沙特以外)全在东亚、南亚或东亚南。到时候25%的关税固然惩罚了中国,但它对其他钢铁出口国造成的损失更大,这其中包括五个美国的条约盟国。情愿无视既有观点,并加征高度非常规、有争议的关税,这些预兆着措施上的不祥,估计这类措施会在针对中国知识产权行为的“301条款”调查结束后出台。对中国的惩罚力度将会加大(虽然难以得到WTO认同),而且这种做法在华盛顿获得了极其广泛的共识。

美国和中国的贸易之枪已经子弹上膛,而且第一批子弹已经射出。2018年的春/夏将是上世纪80年代不光彩的美日贸易战之后美中经济与贸易冲突最灼人的月份。此次贸易战的一大讽刺之处在于,它是被美方一小撮人物煽动起来的,他们的成长经历由上世纪80年代伤痕累累的贸易战所塑造,这些人仍然困在历史的囚牢中。