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美国对钢铁和铝的最新贸易保护

2018-03-02
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白宫现在试图把中国钢铁和铝的产能过剩变成国家安全问题。美国这一新的贸易保护主义有可能导致国际贸易失序。

经过对进口产品的贸易调查,美国商务部最近建议为了国家安全利益对外国制造商生产的钢铁和铝征收高额关税,或者实行配额。根据对钢铁和铝的调查报告,商务部长威尔伯·罗斯声称,钢铁对美国国家安全至关重要,目前的进口量对钢铁业造成了不利影响。

罗斯敦促特朗普总统立即采取行动,通过配额或关税调整进口水平。特朗普有可能引用《1962年贸易法》第232条。该法允许总统在没有国会批准的情况下征收关税。特朗普必须分别在4月11日和19日之前就钢铁和铝问题对报告作出回应。

作为这些提案主要目标的中国(尽管它只是美国不大的钢铁出口国)争辩说,美国已经对国内钢铁产品施加过度保护,而它会保留报复的权利。

这些拟议中的政策工具表明,特朗普政府愿意为美国的钢铁和铝提供补贴,即使这要牺牲规模更大、更重要的美国工业和世界贸易。

从贸易扩张到贸易收缩

虽然拟议中的措施各有不同,从涉及到许多国家的广泛调整,到重点对少数国家的有针对性调整,但它提出的数字理由是模糊的,并最终被地缘政治考虑所败坏。

对于钢铁,美国商务部建议美国对来自所有国家的钢铁进口征收至少24%的全球性关税。另一种选择是对来自12个国家(除韩国外没有一个是发达经济体)的所有进口钢材征收53%的关税,对其他所有国家则实行配额,额度等于这些国家2017年对美国的出口。第三种选择是把每个国家的钢铁产品配额定为它们2017年对美国出口的63%。

对于铝,商务部建议对所有出口国征收7.7%的进口税。第二种选择是对来自中国、香港、俄罗斯、委内瑞拉和越南的铝产品征收23.5%的关税,并把2017年的进口水平定为将来所有国家的上限。第三种选择是对来自所有国家的进口铝都实行配额,额度相当于2017年进口量的86.7%。

虽然如此,但特朗普总统在地缘政治上拥有巨大回旋余地。他可以根据美国的经济利益或国家安全免除对特定国家拟议的配额。此外,他还可以考虑每个国家与美国合作解决全球产能过剩 (也就是转而抗击中国) 并解决美国铝和钢铁业面临的其他挑战的意愿。

这种回旋余地使特朗普得以抓住单边地缘政治目标,打击任何多边经济合作的表象,运用帝国“分而治之”的原则,让目标国家之间相互对抗。

具有讽刺意味的是,肯尼迪总统曾经利用1962年的《贸易扩展法》进行谈判,让关税最多削弱80%,从而为1967年结束关贸总协定“肯尼迪回合”谈判铺平了道路,并最终导致1995年世界贸易组织(WTO)的建立。相比之下,特朗普总统却利用该法案中极少用到的第232条来增加贸易壁垒,为的是在几年之内破坏或扭转50年来的贸易进程。

事实上,特朗普是试图利用《贸易扩展法》进行贸易收缩。

扩大新保护主义的范围

竞选中,特朗普把目标瞄准了与美国有最大贸易顺差的那些经济体。为了让法律依据十分可疑的贸易违法行为合法化,他开始把重点放在钢铁上,而且扩大到了铝。而其最终目标是要针对与美国有顺差的合作伙伴,拟议中的措施都是为了实现这一最终目标。

图表 美国贸易逆差、钢铁进口、铝进口
a.美国钢铁进口:主要来源国(%,2017年1-9月)
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2017年,美国钢铁进口增加34%,达220亿美元。美国是世界最大钢铁进口国。对美国出口钢铁前十位的国家占到美国钢铁进口总量的78%,其中加拿大占最大份额(16%),其次是巴西、韩国、墨西哥和俄罗斯(表a)。虽然中国在拟议中的关税和配额中扮演着关键角色,但它甚至不在对美最大钢铁出口国之列。如果白宫按比例实施关税和配额,它应该最严厉地打击其北美自贸协定盟友和亚洲贸易伙伴,这些国家总共占美国钢铁进口总量的一半。

2017年,美国铝进口增加31%,达139亿美元,而美国的原铝产量连续第四年下降,降到1951年以来最低水平。与钢铁一样,加拿大是美国进口铝的主要来源地,2016年从加拿大的进口额和进口量都超过总进口的2/5。从中国的进口仅是加拿大的一半,而且比2015年的水平略有减少。这与商务部声称的从中国的进口显著增加有很大出入(表b)。

b.美国铝进口:主要来源国(%,2017年1-10月)
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美国贸易逆差的经济现实到底是什么呢?2017年,美国的贸易逆差为8630亿美元(比2016年增加8.1%)。其中与中国的逆差最大(3960亿美元),其次是墨西哥(740亿美元)和日本(720亿美元)。特朗普真正盯着的是这些国家(表c)。为了实现其目标,白宫似乎愿意拿美国与中国的经济与战略合作冒险,同时破坏与北美自贸协定合作伙伴的关系,疏远美国在欧洲的北约盟友,削弱与亚洲其他贸易和安全伙伴建立的同盟。

c.美国贸易逆差:主要来源国(%,2017年)
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迄今为止的纪录令人痛心。最近,特朗普政府宣布对进口太阳能电池板和组件加征关税,它保护了少数在美国的太阳能制造商(包括一家中国公司),同时毁掉了约2.3万个美国太阳能从业者的工作。中国已经对此进行了报复。而且,如果美国对钢铁征收重税,韩国将考虑向WTO提起诉讼。

接下来,特朗普可能诉诸《1974年贸易法》第301条,单方面寻求对中国的不公平贸易行为采取补救措施,这有可能像1930年的《关税法》一样,招来中国的报复和针锋相对的贸易战,从而产生可怕后果。这种举动不仅会损害国际贸易,而且会给贸易争端解决机制这一支撑国际贸易的制度带来破坏。

是吸取正确教训的时候了

在世界贸易出现崩溃的2008年,贾格迪什·巴格沃蒂发表了他的《贸易体制中的白蚁》,该书阐述了优惠贸易协定如何蛀蚀自由贸易。冷战结束以来,共和党和民主党领导人都转向了这类协议。到2016年之前,这种行为是逐步发生的,而且是一次签一个协议。然而在特朗普时期,这种转变具有破坏性和多边性。今天,国际贸易体系不是受着小白蚁啃墙的威胁,而是新的保护主义这只巨大的隐形白蚁吞噬着世界贸易的根基。

钢铁和铝的产能过剩危机是多边的,有全球效应,而不像美国的措施所暗示的那样是双边问题。中国的崛起并不是以牺牲美国为代价。冷战之后,美国经济占全球GDP的1/4,今天相应数字也差不太多。而且研究表明,美国工作岗位的流失是技术和自动化带来的净效应, 而不只是因为中国、印度和新兴经济体的离岸外包。

其次,由于中国继续支持世界贸易与投资, 其作用对全球增长前景至关重要。随着印度和其他新兴经济体的工业化程度提高,它们对钢铁、铝和其他商品的需求也会增加。为全球增长前景提供支持的经济快速发展是不应该受惩罚的。

第三,通过“一带一路”倡议,中国过剩的产能可以为参与倡议的新兴经济体的产业化服务,这也为发达经济体提供了机遇。

最后,任何消除全球钢铁和铝贸易摩擦的努力要想取得持续成功,都必须以所有主要生产国的多边合作为基础,它将寻求减少最大生产国的产能过剩,同时保证新兴经济体有机会在将来实现经济的快速发展。