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  • Peng Gui 约翰霍普金斯大学高级国际研究学院研究生

美国外国投资委员会改革可能恶化美中贸易关系

2018-02-13
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美国外国投资委员会今年1月初再度引起了媒体的关注,因为蚂蚁金服受到它的审查之后,决定放弃收购美国支付公司速汇金。近年来,中国公司已经成为外国投资委员会的主要审查对象,它手中约40%的案件涉及中资交易。这种状况还将持续,而如果国会通过《外国投资风险评估现代化法案(2017)》(FIRRMA),情况可能更加严重。该法案将使外国投资委员会的现有审查范围进一步拓宽。

美国外国投资委员会已经有将近30年的历史。1988年,参议员詹姆斯·埃克森和众议员詹姆斯·弗罗里奥提出对《1950年国防产品法》的修正法案,后来成为所谓的“第721节”。它规定总统有权中止或禁止外国投资,只要“有令人信服的证据让总统确信取得控制权的外国利益所采取的行动有可能损害国家安全”。2007年的《外国投资和国家安全法》对外国投资委员会的审查程序作了更详细的规定,并规定它必须及时向国会通报进展情况。

追溯历史不难发现,外国投资委员会审查程序的诞生与发展与美国总体经济状况的变化息息相关。1988年,日本的经济影响力达到顶峰,在美国,人们的说法是“日本企图买下美国”。2000年代中期,中海油竞购加州联合石油公司(优尼科)和海湾地产巨头的进入,让美国人感到震惊。

近年,美国人目睹世界经济秩序发生着更加剧烈的变化。《华盛顿邮报》报道说,2018年中国的零售额将赶上甚至超过美国。在成为世界工厂十年之后,中国正在向着成为世界市场的中心迈进。中国经济实力增长的一个明显指数就是,它对美国的直接投资迅速增加。据荣鼎集团统计,从2014年到2017年,中国对美直接投资增长了三倍多。在各个行业中,对房地产业和信息通信技术产业的投资最值得关注,仅在2017年,房地产业投资就超过390亿美元,信息通信技术产业则达成了238项协议。与上世纪80年代末的日本相比,中国目前对美直接投资的规模和增长速度有过之而无不及。面对中国突如其来的影响,国会议员起草与外国投资委员会审查程序相关的新法案也就不足为奇了。

FIRRMA能不能成为法律还是问题,但目前来看可能性极大。过去一个月,国会为此做出巨大努力。12月14日和1月9日,众议院金融服务委员会负责货币政策与贸易的小组委员会就外国投资委员会的挑战与改革举行了两场听证会。第二次听证会邀请了两位中国问题专家,甘思德博士(Scott Kennedy)和史剑道博士(Derek Scissors),而且议员们的所有问题几乎都指向中国。参议院也出现同样情况,参议院银行、住房和城市事务委员会安排了它在1月份的两场听证会。

除了听证会,FIRRMA还得到两党支持,并获得行政部门和军方认可。参议院的提案是由六位共和党议员和四位民主党议员发起,而众议院提案发起者中19位是共和党人,五位是民主党人。在已经举行的三场听证会上,来自两党的议员们强调,外国投资委员会现有审查程序或许已不能适应当前形势。在行政部门,国防部长詹姆斯·马蒂斯、财政部长史蒂文·姆努钦、总检察长杰夫·塞申斯和一些四星上将都表达了对FIRRMA的支持。

FIRRMA还得到爱立信、甲骨文、三一工业、安施德(Amsted Rail)及其他许多美国企业的支持。

FIRRMA与现有版本有三大区别,即特别关注的国家、关键技术和服务于现状的监督。

根据外国投资委员会的现有审查程序,委员会对不同国家的问题不会区别对待。但FIRRMA包括了一个免责条款,即可以免除对某些被涵盖的交易,只要外国被审查对象来自与美国签署共同防御条约的国家,或与美国的国家安全政策相一致。另一方面,有关特别关注国家的规定被添加了“要考虑的因素”部分,作为收购交易是否应当接受外国投资委员会审查的判定标准。外国投资委员会需要评估“被涵盖的交易是否有可能降低美国相对于任何特别关注国家的技术优势和产业优势”。

另一个值得关注的问题是FIRRMA对关键技术的定义。关键技术不只包括防务品、商业管制清单列出的物项和核设备,还包括“对于国防、情报或其他国家安全领域保持美国对特别关注国家的技术优势、或在对此类国家尚不具有优势的领域获得优势至关重要的其他新兴技术”。

当这两点适用于中国对美直接投资的时候,它们具有特殊实际意义。虽然特别关注国家的名单尚不明朗,但在国会听证会上,国会议员和证人都把中国归入了这一范畴。而且,由于其非限制性条款的性质,有关比较优势的规定大大拓宽了外国投资委员会的权限,几乎所有信息通信技术交易都可以归到这一类别。

另一个引起关注的规定是监督。根据FIRRMA,即使所涵盖的交易已经成功完成,而且在最初审查过程中并未发现有碍国家安全,外国投资委员会在事后也可以对交易发起审查,监督该项收购案的进展情况。这种监督有可能阻碍外国公司将来在美国的扩张,因为任何进展都很容易触及国家安全问题的边界。

FIRRMA文本并没有特别针对中国,但国会听证会的讨论和参议员康宁的声明都显示中国是这项修正案的靶子。外国投资委员会的审查程序自它诞生以来就是为了保护美国国家安全不受外国经济势力的干扰。由于这些规定是出于安全考量,因此没有理由为此批评美国。问题是,当前随着技术的进步,“正常的经济活动”与“国家安全”之间的界限是模糊的。另外从某种程度上说,美国对数量庞大的中国投资产生怀疑也是可以理解的,因为很难说清收购仅仅是为了商业利益,还是另有其他目的。

虽然外国投资委员会的审查目的实际上并不是为了阻止在美国的外国直接投资,但它的确给外国投资者尤其是中国投资者造成困扰。如果法案被通过,它将给中国对美直接投资制造障碍,对信息通信技术和金融服务业的中国公司来说尤其如此。这些部门使用着大量的军民两用技术,至于其他技术,其中许多也可以被外国投资委员会解释为关键技术。外国投资委员会定义的国家安全范围在不断扩大,但其程序的“清晰度”和“透明度”依然处在低水平。中国投资者也许会觉得受到了不公平对待,这可能引发美中贸易关系出现严重的紧张局面。

FIRRMA已经得到国会两党的大力支持,但与2007年的《外国投资和国家安全法》相比,众议院共同发起人的数量相当少(24比58)。第115届国会议员的任期已经过半,为加大该法案成为法律的机会,FIRRMA的支持者们需要解决好清晰度问题,以赢得参众两院的更多支持。