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中国市场经济地位之争

2017-12-13

特朗普政府不久告知WTO,美国反对给予中国市场经济地位。欧盟对此表示支持。根据WTO条款,中国本应在去年获得市场经济地位。

争执是在一年前加剧的,当时候任总统特朗普在爱荷华州明确表示“中国不是市场经济”。在这之前几个月,特朗普发誓要击退TPP(就职典礼当天埋葬了这个协议)、取消NAFTA(协定第五轮谈判最近在摩擦中结束)、对中国征收巨额关税以及重写世界贸易规则(所增加的混乱可能是里程碑式的)。

不过,用贸易战略影响WTO的功劳,还是要归奥巴马总统。

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1945年后的贸易秩序即将终结

总统任期将要结束时,奥巴马对中国发起控告,正式就非法补贴问题向WTO提起诉讼。按美国说法,非法补贴被中国用来扶植本国的铝业。

在公开场合,奥巴马指责中国通过利用国有银行低息贷款、廉价电力和政府补贴,造成全球的铝和钢铁产能过剩。然而实际上,政府此举等于把一个系统案件交给了承诺对抗中国的特朗普,它也会得到美国的欧洲盟友和经济长期停滞的日本的支持。

可是,在一个快速的颠覆性时代,马基雅维利式的小算盘并不可取。特朗普没有把WTO当作策略性武器,以对付中国的涉嫌违规,而是把WTO视为战略性靶子,认为它应该与TPP一样被埋葬。

TPP的溃败,以及NAFTA的可能没落,使美国同墨西哥、加拿大出现了新的贸易摩擦。那些与美国有巨额贸易顺差的国家大抵都是如此,包括它的主要北约盟国德国和日本。

市场经济地位的乱局

一年以前,当美国、欧盟和日本意识到,它们指责中国在贸易上违规将变得更加困难时,通往潜在贸易战的路便已经铺就。其实,市场经济地位危机的关键问题,是WTO主要成员的行事手法仍然是对中国商品征收过高的关税。

中国2001年12月11日加入WTO,当时的协议写明成员国可以按“非市场经济”对待中国。鉴于中国的经济规模,以及存在政府干预和国有企业,发达国家认为,其国内价格不具可比性,要用“构成价值”来获得经济的“真实图景”。

多年来,那些替代数据让自由裁量和操纵价格数据合法化,被用作反倾销指控的依据,关税因此达到40%,高于正常的反倾销税率。总统竞选期间,特朗普承诺对中国产品征收45%的关税,正是基于这样的数据。

实际上,事情是随着2016年末最终截止日的到来而发生转变的。眼下的说法是,WTO协议当中还有一个“免责条款”。这个条款在协议签订15年后、离期满还有几个月的时候被适时地“发现”了,它让发达国家可以继续合理地视中国为非市场经济。这对发达国家来说简直是天降甘霖。

对WTO的重新解释

当然,按以前美国政府的说法,重新解释是完全没有意义的。直到近年,美国的总统(克林顿、小布什)、贸易代表(巴尔舍夫斯基)、商务部长(骆家辉)及其他政府高官还一再肯定地说,对非市场经济地位所采取的措施会按时在2016年12月12日失效。

事实上,奥巴马政府在2012年就出现变化,当时的美国贸易代表一改官方立场,对新的解释表示首肯。而欧盟只是在2011年WTO上诉机构裁定前的几个月,才提出了这种新的解释。

为什么会发生变化?

在华盛顿,随着奥巴马复返亚洲,时任国务卿希拉里·克林顿制定的新措施也开始浮出水面。虽然重返亚洲的战略目标是巩固美国在亚洲的安全联盟,但其经济目的是遏制中国的崛起和地区影响力。在这种情况下,重新解释WTO条款和对贸易诉讼加以利用,就起到了促使WTO与中国作对的作用。

然而这一计划随着特朗普竞选获胜而破产。特朗普的战争是要对抗1945年后的贸易制度,以及美国每况愈下的安全和经济同盟。

寻求贸易单极化

全球金融危机爆发后,中国一直在进行市场导向的结构改革。如果按照政府总收入在GDP中所占份额来衡量公共部门的规模,欧元区平均水平(从法国的56%到德国的45%)如今远高于美国(44%),更是中国(24%)的两倍。

其实到2016年底,也就是华盛顿和布鲁塞尔拒绝给予中国市场经济地位之时,已经有80多个国家承认它的这个地位,其中包括俄罗斯和巴西等金砖国家,同时包括瑞士、新加坡、澳大利亚和新西兰等发达经济体。相比之下,奥巴马和特朗普政府否认中国市场经济地位的论点,与拒不认同亚投行一样,都是站不住脚的。

很典型地,坚持认为中国是非市场经济的国家有美国、美国的NAFTA伙伴(加拿大、墨西哥),以及它的安全盟友(欧盟、日本),还有印度。只不过这种反对更多是出于地缘政治,而不是经济。

尤其是特朗普政府对WTO的新立场十分明显。它正在为华盛顿牵头设计的1945年后贸易制度的实际消亡做准备,因此,它把WTO争端解决功能作为针对的目标,加大对上诉程序的抱怨,并采取技术手段阻挠WTO上诉机构空缺的填补。

令人不安的是,日内瓦一些官员认为这一切是要破坏WTO的争端解决机制,因为该机制妨碍了特朗普偏爱的单边贸易行动。

任何事情都可能发生

12月初,美国负责国际事务的副财长戴维•马尔帕斯指责中国对朝鲜的核计划不够强硬,而且市场导向改革出现退步。他敦促中国要明白美国在国家安全和贸易议程上“同时关注着两个目标”。

但朝鲜与中国市场经济地位有什么关系呢?几乎没有。

由于最初的入世协议被政治性的重新解释所取代,任何事情都有可能发生。戴维•马尔帕并无更多信誉可言,他在全球金融风暴发生前对次级债券作出乐观预测,因而臭名昭著。作为贝尔斯登前任首席经济学家,正是他们的违约才促成2008年的全球性危机。

人们难免有这样的印象,那就是华盛顿对WTO的“重新解释”违反了中国真心签署的入世协议。在北京,这被认为是无效、不公和错误的。在国际上,它也会损害美国作为负责任国际利益攸关方的信誉。

这种肆无忌惮的单边行动可能引起重大的全球贸易危机,一如美国的1930关税法。只不过,今天接踵而来的全球大萧条恶果将远甚于当年。