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  • 王锐 霍普金斯大学副教授

特朗普时代下的中国碳交易

2017-07-18
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2014年,奥巴马总统和习近平主席就气候变化问题发表了中美联合声明,两国承诺减少温室气体排放,以实现全球气温上升不超过2℃的目标。许多人以为,世界两个最大碳排放国的伙伴关系,为里程碑式的2015年巴黎协定铺平了道路。

然而,特朗普政府否认气候变化是人为所致,并于2017年6月退出了巴黎协定。这一决定引起全世界的愤怒和焦虑。虽然中国旋即再次向国际社会保证,它将继续履行巴黎协定承诺,但人们不确定中国能否(与欧盟一道)领导气候变化应对,特别是通过牺牲经济增长减少碳排放。

仔细审视中国的减排计划,可以看到更细微的图景。中国重申了在2017年推出全球最大碳排放“总量控制与交易”市场的计划。随着中国努力兑现2030年之前达到碳排放峰值的巴黎协定承诺,预计这一全国性碳交易市场还会降低减排的成本。碳交易市场的成功甚至有可能让中国提前实现上述目标,美国退出巴黎协定后,这一点尤为重要。

与传统认识相反,减少温室气体排放总体上是符合中国国内与全球议程的。只要没有重大的技术突破,或政治上的动荡,中国就不大可能停止它的全国碳交易计划。在治理污染空气和水方面,中国面临越来越大的国内压力。虽然经济放缓,但中国去年仍取代美国,成为世界最大石油进口国。这就不难理解中国为什么要坚持把“节能减排”作为主要政策目标。除了政治和能源安全方面的好处,碳交易市场还会提升“去碳化”与中国向知识密集型和绿色产业战略转移的协同作用。事实上,过去15年来,中国已经向风能、太阳能等新能源技术领域投入规模空前的资本。建立运转良好的碳市场,只会有助于中国实现环境、能源安全和长期经济增长的目标。

除去国内政治、经济上的好处,特朗普政策立场所造成的全球领导力真空,也为中国提供了向世界其他国家证明自己是稳定合作伙伴的机遇。随着中国履行减排承诺,欧盟将继续为中国提供技术和资金援助,以提高能源效率,发展绿色产业。更为重要的是,环境技术与绿色产业方面的国际合作可以帮助中国获得全球市场和资源。中国2015年宣布,为全球气候融资独立贡献31亿美元,成立“南南气候合作基金”,这让中国成为南南合作的中坚。而中国主导的“一带一路”倡议,标志着习近平让欧亚和非洲基础设施、贸易、投资的潜在利益释放出来的抱负。至少,成为气候领袖可以营建国际谈判商誉,从而使中国企业获益。

由于中共政治意愿的不确定性,以及建立全国碳交易市场面临技术性挑战,中国碳市场能取得多大成功仍值得商榷。上世纪80年代以来,中国政府一直把经济增长放在首位。要建立一个碳交易市场,党在动员干部方面的政治意愿,以及为众多强势产业定规立矩,肯定都要有经济上的考量。从最近两个“五年计划”,到哥本哈根协议和巴黎协定,中国的减排承诺一直与GDP挂勾(每单位GDP的减排量),而不是确定一个绝对量。6月份,欧盟按WTO规则拒绝给中国市场经济地位,因此,李克强总理决定不发表共同承诺应对气候变化的中欧联合公报,也并不出人意料。

也因此,人们可以预料,中国政府设置碳排放上限的方式将是不加重整体经济增长的负担。而对地方官员来说,由于GDP增长目标仍是最关键的业绩指标之一,因此,一旦成本高昂的排放许可威胁到他们的政治前途,受碳排放上限影响较大地区的干部会毫不犹豫地拖延、操纵甚至抵制碳交易。

虽然中国2013年以来启动了7个省市级碳交易试点,但建立一个全国性的碳交易市场仍然是挑战,尤其是考虑到这些试点几乎都位于中国较发达地区。地方试点也确实暴露了多方面问题,其中一些(如缺少有效监测)看起来还相当严峻。跨省跨部门采集基础信息尤为困难,是把试点扩大到在全国实施的直接障碍。

这些困难将使全国碳市场第一阶段覆盖范围从8个部门减到也许只有3、4个部门(电力、水泥、铝,或许还有航空)。范围大幅度缩减(4个部门只占全国碳排放的一半左右)使全国市场的建立更加容易,但人们仍有疑问:这一市场的设计会汲取欧洲和加利福尼亚碳交易系统的经验教训吗?地方保护、行业保护会干扰数据收集和排放监测吗?碳审计机构会公布更可靠的数据而不是常被批评影响环境评估吗?

与公众压力加大有助于对官员问责的污染治理不同,碳交易几乎完全是一种自上而下的努力。没有适当的激励机制,中央政府将很难对抗地方官员的信息优势。拍卖排放权的收入如何使用,排放权在参与交易部门之间如何分配,相关规则必须仔细设计,并且要符合中国的国情。

由于存在政治不稳定以及技术性挑战,中国碳市场也可能无法有效减少排放量。在这种情况下,为履行巴黎协定承诺,中国将不得不诉诸人们熟悉的非市场化指令性政策——除非与碳市场作用相比其成本更高。由于拟议中的碳交易板块是由国企主导,因此只要有政治意愿,中国就肯定会建立起一个范围有限的碳市场。不过,全国碳交易市场的最终覆盖范围和效果目前还难以估计。

假如今秋中共十九大以后中国仍然保持同样的体制和增长轨迹,到今年年底,一个全国性的碳市场定会按计划启动。今后几年将是这个世界最大碳排放计划改进和有望成功的关键。特朗普政府也许会在很大程度上缺席全球遏制气候变化的努力。虽然欧盟是中国碳市场的热心支持者,但中美或中欧之间的潜在贸易纠纷,肯定也会影响中国是否尽力让其碳市场取得成功的兴趣。