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钢铁并非美国国家安全议题

2017-07-04
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长期以来,美国钢铁业一直沉迷于贸易保护主义。35年前刚刚步入职场的我当时在美国政府问责局(GAO)工作,在那里我花费数月调查美国钢铁业状况以及进口产品对美国钢铁业困境的影响。国会委派问责局调查员更好地了解美国如何复兴钢铁产业并帮助钢铁工人。钢铁业及其工会声称,其他国家向美国倾销受政府补贴的钢铁产品。然而,倾销和补贴只是两个困扰钢铁业更深层问题的表象:钢铁供应实在太过泛滥,而全球需求又远远不足。此外,制造商们正尽可能地用硬质塑料和其他材质取代钢铁。

政府问责局还发现,政府干预并非解决方案,一时的贸易保护主义措施很难鼓励公司管理层进行现代化改造并加大对员工投资。相反,他们会利用保护资金来提高股东收益或吸引买家。有鉴于此,政府问责局建议,与其单纯提供保护,“国会应当出台立法,明确规定国内钢铁业的绩效目标。该目标适用于全行业,以高效产能为标准,并设定达标时间表。该目标应成为衡量产业复兴计划及政府相关政策是否现实可行的基准”。政府问责局同时明确表示,钢铁业应先解决自身问题。

35年飞逝而过,美国钢铁业依然在苦苦挣扎,依然要求出台由纳税人买单的保护政策。经合组织(OECD)的数据显示,2000年至2014年,全球粗钢制造产能增长超过一倍。不出意料,美国钢铁业寻求并得到了保护。2009年至2016年,美国贸易代表办公室向世界贸易组织提请了20项强制执行要求,其中6项与钢铁业相关。现行的旨在保护美国生产者的332项关税中,近半数(149项)针对外国钢铁制品。美国钢铁业在开始依赖政府帮助的同时,也逐渐失去在美国商品制造和服务业的关键地位。

2016年的总统大选中,候选人唐纳德·特朗普的竞选口号是保护美国生产者,这其中就包括钢铁从业者。宣誓就职后,特朗普采取了明确措施兑现其竞选承诺。2017年4月20日,特朗普签署了一份总统备忘录,授权商务部长依据《1962年贸易拓展法》第232条(b)调查进口钢铁是否对国家安全造成威胁。该法案规定,若商务部长认定钢铁“正在以威胁削弱国家安全的数量和方式进口”,总统就有权采取措施限制进口,确保进口产品不会威胁国家安全。

贸易保护主义无法解决伤害美国钢铁或整体钢铁业的问题。此外,认为钢铁在21世纪对国家安全至关重要的论点也毫无逻辑,原因有四。首先,虽然在近几场如伊拉克和阿富汗战争中,美国军方依赖以钢铁为原材料的武器装备,但武器制造原材料已经开始从依赖钢铁转向其他金属、高科技塑料和材料。其次,美国钢铁的重要客户基础已不再是美国军方,目前美国生产的钢铁中仅有3%用于军事领域。第三,美国军队现在更多地倚重其他无形因素来确保作战成功。对于当今世界的美军来说,关键信息的持续流动和安全的技术连接(如可以传输情报、处理工资单、管理跨境行动和人员的云技术)远比钢铁更具价值。最后,虽然军方的确需要钢铁产能,但在国内钢铁市场萎缩的情况下,它可以依赖可靠的国内外供应商(如加拿大或欧洲)确保供应。

与此同时,其他政府也没有对美国的做法置之不理。《中国日报》在6月26日刊登的一篇社论中指出,“美国借口维护国家安全而提出对进口钢铁展开毫无正当理由的调查,它似乎正在诉诸单边主义来解决双边和多边问题。如果美国确实采取贸易保护主义措施,其他国家很可能针对在金融和高科技等领域拥有优势的美国公司采取无可非议的报复行动,这将导致以牙还牙、两败俱伤的贸易战”。欧盟贸易专员塞西莉亚·马尔姆斯特伦也对美国的这一战略颇有怨言,她认为如若美国对欧盟成员国钢铁出口征收关税,欧盟将不得不进行反击。她同时指出,美国对这一问题的理解有误,她认为美国钢铁业陷入困境的根本原因在于市场扭曲和中国产能过剩。

事实上,无论是联邦政府调查钢铁业,还是特朗普总统发布总统令,国家安全都不是支持这些行为的合理理由,更遑论经济逻辑。此外,正如《中国日报》准确指出的那样,美国无法用贸易保护主义解决钢铁业问题。如果问题的根本在于产能过剩,那么特朗普总统只能通过他一直诋毁的多边谈判寻求解决方案。