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  • 陈宝明 中国科学技术发展战略研究院
  • 丁明磊 中国科学技术发展战略研究院助理研究员

中美科技创新政策走向及对经济增长潜力的影响

2017-07-03
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 周二在北京举行的世界机器人大会上，一个机器人手拿水果托盘前行。（图片：法新社）

经济增长呈现周期性变化过程，是经济增长的客观规律。当前，世界经济增长正处于新旧动能转换的关键时期。习近平总书记说，“上一轮科技进步带来的增长动能逐渐衰减，新一轮科技和产业革命尚未形成势头”。显然，新的增长周期必然是建立在新结构基础上的增长，这种科技创新及其成果的广泛应用所形成的新基础和结构，是结构性改革的核心。

各国虽然推进改革的路径和重点有所不同，但都凸显出明确的科技创新战略导向。美国为解决虚拟经济过度膨胀、实体经济发展不足的问题，把改革的重点放在促进创新和振兴实体经济上。为此美国连续发布了三份国家创新战略文件，强调技术创新是经济增长的核心源动力，掀起“再工业化”风潮，这实质上也是推动高端产业发展和制造业转型升级以打造竞争新优势的战略。德国着力集成政府与产业界力量，实施工业4.0计划和高技术战略，顺应制造业智能、绿色化发展趋势，提升制造业科技含量，打造制造业新的竞争优势。英国出台《以增长为目标的创新与研究战略》战略文件，把科学和创新置于英国长期经济发展计划的核心位置。欧盟的改革以创造就业、提升劳动生产率和重塑欧洲竞争力为重点，欧盟第八个框架计划持续加大研发投入。日本发布了《科学技术创新综合战略》，推进《创新2025计划》。韩国实施创造经济行动计划。所有这些，都是把科技创新作为推动经济再生的引擎。各国所采取的创新战略，实质就是在系统推进科技进步的同时，把发挥科技创新在推动经济转型升级上的作用作为战略的重中之重。

美国特朗普政府上台以来，实施“美国优先”战略，兑现竞选承诺，对各方面政策进行了较大的调整。但是到目前为止，特朗普政府还没有提出较为明确的科技创新战略和政策。从出台的相关政策和举措来看，特朗普对科技创新政策将进行一定的调整，这已导致与科学界、硅谷公司等的交恶。虽然如此，特朗普的科技创新政策将更偏重于激发市场活力和推动经济增长的科技创新等。可以认为，特朗普科技创新政策调整是在美国已经取得的深厚科技创新领先基础之上进行的试验和调整，对经济增长潜力的影响有待进一步观察。

经过长时间积累，美国形成了科技全面领先地位。美国的政策可以大致归为：一是投入政策，美国政府坚持科技创新的大规模投入，强化积累，美国用于研发的投资占全球28%，长期处于全球最高水平。二是人才政策，美国重视人才培养和引进，正是集聚了世界优秀人才，才能取得如此辉煌科技成就。截至2015年底,美国获得诺贝尔奖的人数为320人，约占全部获奖人数的一半。三是技术转移政策，美国日益重视科技成果的转化和产业化，通过放松管制，出台《拜杜法》等，激励科技成果向产业化转化。四是重视基础研究和前沿科技，每年政府财政科技经费很大一部分用于基础研究和前沿技术开发，重视新兴技术的开发和产业培育。

特朗普上台后，把解决贫富差距、加强基础设施建设等作为执政的第一要务，而对科技创新作用还未形成明确的战略和政策。2017年3月，特朗普宣布要成立名为“美国创新办公室”的全新白宫机构，该机构由前企业高管组成，预计将推进联邦政府的技术基础设施现代化，改变劳动力培训计划，同时也可能把一些政府服务交给新的私营公司。从其表现来看，特朗普在这一任期内很难再推出新的创新战略，但是科技创新政策很多会是以往政策的延续。当然，随着各方面政策的出台，与科技创新相关的政策体系最终也将形成。

特朗普执政后，把增加军事实力、保障就业等作为优先事项，在2017年3月公布的上任以来首份2018财年预算案中，为不扩大财政赤字，政府开支与对外援助被大幅削减，绝大部分联邦部门和机构都将面临研发经费的减少。特朗普政府的财政预算案虽然削减了对联邦政府的研发经费支出，但并不代表全社会研发经费支出的必然下降，美国的总体研发投入仍将保持在较高水平，在全球的研发投入大国地位仍然不会动摇。但是由于财政研发经费的削减，可能导致一些政府所属研发机构和研发领域的投入下降。

奥巴马执政期间，美国研发投入结构就开始发生较大变化，私人部门研发投入增长较快，而联邦政府所占比重有所下降。2015年，美国私人部门研发投入占GDP的比重达到创纪录的1.7%，而联邦政府研发投入占GDP比重从2008年约0.75%下降到2015年的0.6%左右。从总体上看，美国联邦政府的研发投入总量近年来增长不快，2015年只比2008年增加23亿美元，达到1294亿美元，但是同期，联邦政府的基础研究投入在联邦政府研发投入中所占比重由2008年的21.3%提高到2015年的24.7%。由此可见，私人部门研发投入快速增长是美国保持研发投入持续增长的主要原因。

在特朗普政府2018财年预算案中，虽然美国国家自然科学基金会没有被列入经费削减名单，国家航空航天局的经费削减也不多（2亿美元），但其他绝大部分联邦部门和机构都将面临研发经费的削减。美国还提出削减对联合国的资助，包括取消应对气候变化的款项等。预算案还叫停能源部先进能源研究计划署及相关项目。从特朗普预算案的调整可以看出，特朗普政府科技创新政策将以激发私人部门投资为重点，以弥补政府研发投入的下降。

特朗普从竞选总统开始，与以硅谷为代表的创新型公司关系比较僵硬，特朗普政府对移民政策的收紧可能会对美国科技创新能力产生负面影响，尤其以硅谷为代表的大量科技公司将有可能在未来失去大量国外优秀人才。

由上可见，特朗普执政以来，还未形成系统的科技创新战略和政策，政府财政科技经费预算的削减，可能导致科研机构和技术领域的支持下降，有些科技计划甚至将被终止，但是由于美国在科技创新领域经过长期积累形成雄厚的优势和实力，在短期内对经济增长的影响未必会显著，但是在长期内对经济增长动力的培育形成可能产生一定影响。

与美国科技创新战略和政策的不确定性相比，中国科技创新发展和科技体制改革都形成了系统部署，并且强力推进，创新型国家建设取得重大进展，中国科技创新整体步入以跟踪为主转向跟踪和并跑、领跑并存的新阶段，为从科技大国向创新型国家和科技强国迈进奠定了重要基础。

一是科技创新战略日益明确。中国强调创新是引领发展的第一动力，2016年5月《国家创新驱动发展战略纲要》发布，提出创新驱动发展战略实施“三步走”，明确到2050年建成世界科技强国的战略目标。

二是研发投入保持高速增长。2016年，中国全社会研发投入超过1.5万元，成为世界研发投入第二大国，研发投入强度已经居发展中国家前列。中国科学贡献已经成为世界科学研究网络的重要一极，科技人员十年间发表的国际论文位居世界第二位，累计被引次数进入前1%的论文占世界的12.8%，排名世界第三（国家统计局、科学技术部2017数据）。中国的发明专利申请受理量连续5年居世界首位。2016年，国际专利申请量超过4万件，从2000年的第16位上升到第三位。科技创新持续取得重大战略性突破，基础研究国际影响力大幅提升，战略高技术持续突破，取得载人航天和探月工程、载人深潜、深地钻探、超级计算、量子反常霍尔效应、量子通信、中微子振荡、诱导多功能干细胞等重大创新成果。这些都表明中国科技创新实力显著增强，与世界第二大经济体相适应的科技创新地位显著提升。

三是科技创新对支撑经济社会发展的作用更加突出。根据中国发布的《国家创新指数报告2015》，在全球40个主要国家的创新指数排名中，中国居第18位，逼近全球创新经济体排名前15强，表明中国已接近世界创新国家“第一方阵”的水平。科技创新支撑经济社会发展的作用更加突出，在一些领域甚至起到了引领的作用。科技进步贡献率从2010年的50.9%提高到2016年的56.2%。中国高技术制造业增加值在13年时间里增长了10倍，在全球高技术制造业增加值中占比达到近30%。

四是适应创新驱动发展的体制机制和政策体系初步形成。中国的科技体制改革任务按计划扎实推进，科技管理全链条，即从资源配置使用、到人才评价激励、再到创新生态营造的体制机制框架正在逐步形成。市场导向的技术创新机制逐步完善，企业技术创新主体地位不断增强。全国高新技术企业总数达到7.9万家，仅2015年，全国高新技术企业减税超过1000亿元。围绕促进科技成果转化的政策体系加快形成。

中国的科技创新取得积极进展，对于经济转型发展和培育新动能发挥了重要的推动作用，但是与美国相比，中国科技创新仍然存在一定的差距，主要体现在发展阶段的差距上。近年来，虽然有很多关于中国科技创新实力在多少年内赶超美国的说法，国外也有一些关于中国科技威胁论的说法，但是无论怎么说，都应客观地看到中国与美国科技创新发展的阶段性差距。美国科技创新的领先地位在短时间内难以超越，既便能够超越，也不意味着对美国的全面领先，可能只是在某些领域、某些环节各有优劣。在未来，加强科技创新的合作，共同推动全球经济增长走上创新发展的轨道，恐怕是两国科技创新的主要任务。

与美国相比，中国科技创新的不足主要体现在以下几个方面：一是研发投入仍存在较大差距。中国研发经费投入强度2014年才首次突破了2%，2015年达到2.06%，到2020年目标是达到2.5%。而美国从二战以来就维持高强度的研发经费投入，近60年来维持在2%以上，多年都在2.5%以上。2015年，美国、德国研发投入强度达到2.8%。二是中国产业核心和关键技术受制于人的局面仍未根本转变，基础、底层核心技术主要掌握在发达国家，尤其是美国手中。中国在国际产业分工中的低端加工地位仍然没有改变，企业创新能力仍然薄弱。2015年，中国工业企业研发投入与主营业务收入之比仅为0.9%。三是能够推动产业变革和颠覆性创新的重大原始性创新少，对产业技术路线的重大变革仍以跟随为主。四是从业人员中高素质人员就业比例较低，高层次领军人才、高技能人才十分缺乏。激励创新的社会文化氛围还不浓厚，市场激励创新的原动力作用发挥不够。

当前，中国经济增长遇到了发展瓶颈，迫切需要发挥科技创新的支撑引领作用。中国作为发展中国家具有一定的后发优势，能够较快地应用前沿科技创新成果，在更高的起点上快速发展。对于我国来说，在推动经济增长的结构性改革中应注重以下几个方面：

1、坚持科技创新的定力，实施跨越经济增长同期的科技创新战略

科技创新与经济增长相辅相成、互相促进，科技创新作为经济增长的动力源泉，对于推动发展方式的转型特别重要。但是科技创新的发展同时也受到经济形势的影响，科技创新的投入不能完全脱离经济现实，但是也应相对稳定、持续，才能更加符合科技创新的规律。

2、促进科技成果转移转化和创新创业，增强经济增长潜能，迎接新的增长周期

美国创新的土壤较为丰厚，吸引了全球大批优秀创新人才，还有大量的科技成果到美国转移转化。中国与美国相比，更多的优势在于后发优势以及市场和产业化的优势，能够迅速地应用最新的研究成果对产业发展进行改造。我国应把发挥科技创新作用作为供给侧结构性改革的核心，扩大适应新经济结构需求的新技术、新产业、新服务的供给，引领经济走出新的增长周期。

3、深化体制机制改革和政策创新，为结构调整创造有利的条件和环境

特朗普的科技创新新政，从目前看简单地说就是“削减政府科研预算+大规模减税”。可以认为这是在美国已经具备较强科技创新能力基础上的一次较大政策创新和实践，其核心在于发挥市场机制的作用，通过大规模减税激发市场创新活力，增强企业竞争力。与美国相似，中国推进供给侧结构性改革、培育经济发展新动能也面临着传统体制的束缚，应进一步深化市场化改革，完善公平竞争、优胜劣汰的市场环境和机制，激发市场创新原动力，为发挥科技创新作用创造条件。针对美国大规模减税造成的影响，也应结合供给侧结构性改革，进一步降低企业负担。

4、深入把握创新全球化趋势，强化全球科技创新合作

特朗普实施“美国优先”战略，各种政策以保障美国就业和本国利益为出发点。但是不能陷入狭隘的保护主义中去。各国的结构性改革必然是全球互联的，只有与全球价值链相互协同，才能推进结构性调整和达到目标。我国应顺应创新全球化趋势，在融入全球创新网络、聚集全球高端创新要素来培育和转换经济发展新动能上走在世界前列。要实行更加积极主动的人才引进政策，推动“一带一路”国际科技创新合作，引导和支持我国企业开展全球创新布局，积极推动世界各国共同依靠科技创新打造世界经济新的增长点。

（摘自中国经济学人杂志）

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