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中国在联合国气候大会上改变气候战略

2019-02-11
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九年前哥本哈根气候谈判结束时,中国受到了最大指责。这次谈判基本上被认为是失败的。中国代表在会上躲了起来,而美国总统奥巴马为达成协议被迫不请自来。不过今年12月在波兰卡托维兹举行的气候对话中,他们却脱离原有轨道。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯的第一个电话是打给习近平主席,希望谈判重回正轨。而这次是美国和一些产油国拒绝承认有关气候变化的最新科学成果。

多年来,中国在全球气候谈判中一直立场顽固。中方谈判代表不断提醒世界,中国是一个发展中国家,不能为收拾西方世界高速工业化留下的烂摊子而牺牲经济增长。他们与发展中国家组成的“77国集团”一道,主张协议应该根据各国的发展情况制定不同的标准。因此就有了“附件1国家”与“非附件1国家”之分:附件1国家是发展中国家,通常没有约束性承诺;非附件1国家则必须有更雄心勃勃的目标。美国长期以来一直反对这种区分,认为单一而有普遍约束力的协定更为公平有效。中国则坚持它的附件1国家地位,无视中国作为世界最大排放国的责任。

在这一背景下,联合国气候变化大会最大的争议之一通常是透明度问题。各缔约方要报告气候目标的进展情况,但在具体如何去做,如何验证方面,大家怨言颇多。美国和其他国家一直推动对各国报告的温室气体排放和减排工作进行独立核查,而中国一向不愿签署此类措施,这使气候协议的执行大打折扣,因为管束各国通常靠的是国际压力,而不是严厉的经济或政治制裁。各国没有统一的可核实数据,就会大大削弱对规则的遵守。这个问题今年在波兰成为当务之急,代表们受命为巴黎协定制定“实施细则”,详述各国应如何遵守2015年做出的承诺。

最终,中国和世界其他国家就一套详细的要求达成了一致。这套要求的内容是各国要汇报排放及履行巴黎承诺的进展情况,包括提交经专家小组在当地核实的定期报告,以及接受实质性的合规检查。发展中国家在这方面有一定的时间灵活性,而且可以选择只汇报七种主要温室气体中的三种,但是各国都要接受统一的标准。看起来,联合国气候变化框架公约进程正在远离严格的附件1和非附件1之分。

是什么导致中国变成气候变化的外交主力,并同意提高透明度呢?从2009年哥本哈根协定到2015年巴黎协定期间,中国对国际环境协议的态度逐渐出现转变。中国对煤炭和制造业的依赖给环境带来压力,并开始产生巨大的经济和政治影响。这促使中国领导人让经济向中低速、高质量增长转型,以便为世界舞台上的气候承诺创造空间,帮助改善国际形象这一国家目标的实现。到巴黎协定的时候,中国已经意识到,建设性地参与环境谈判比阻碍谈判获益更多。

波兰大会之后,主要的结症仍然存在。发展中国家如何履行承诺的问题被推给了未来的谈判,但透明化进程对中国和世界其他国家有重大影响。中国承认曾发布错误的排放数据,虽然许多人认为中国的气候目标太容易,但中国现在的成果是可被验证的,问责水平也更高。现在有一个委员会,它有权对不履行承诺的国家采取“必要措施”,但在所有国家都采用相同报告标准的情况下,也许“点名羞辱”才更加有力。

美国和巴西政府存在反全球化倾向,但波兰大会取得的成果表明,世界仍在认真应对全球变暖问题。领导人制定了让各国履行承诺的框架,现在他们必须尽快设法兑现这些承诺。用联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯的话说,“从现在起我们的五个优先事项就是雄心、雄心、雄心、雄心、雄心”。