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全球最大碳排放国正式批准巴黎气候协议

2016-10-06

9月3日,美国和中国正式批准《巴黎协议》,这是一项旨在减少温室气体污染并修复气候变化造成的破坏效应的历史性全球协议。这一协议设定了一些集体目标,例如将全球变暖的幅度控制在2摄氏度以内,并号召各国每五年提交一次新的、更大胆的国家目标以减少排放。

“气候变化带来的挑战或将定义我们的未来,”在向联合国提交文件之后奥巴马说道。“未来有一天,我们可能将这一刻视为我们决定拯救地球的关键时刻。”

美国和中国的这一决定是迈向《巴黎协议》生效的关键一步,并再次彰显,发达国家和发展中国家如今正携手实现向清洁能源的转型。在至少涵盖全球55%温室气体排放量的55个缔约方批准协议后30天内,这一协议将正式生效。作为全球最大排放国,美国和中国加起来占全球温室气体排放量的38%。加上其他将于近期批准这一协议的国家,预计这一协议将在今年内正式生效。

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截至8月23日,23个缔约方已经批准协议。气候专家预计,另外至少有34个缔约方可能在2016年底前批准协议。图中深蓝色的是已经正式批准协议的缔约方,浅蓝色为2016年内预计将批准的缔约方。来源:气候分析(Climate Analytics)

很多人可能不知道,在美国国际协议有不同种类。并且,更容易让人误解的是,无论是人们日常对话还是在国际场合,所有协议都被统称为“条约”(treaty)。

不过,准确来说(这应该完全没有争议),美国批准的《巴黎协议》是一项行政协议,而非条约。奥巴马在其行政权力范围之内有权宣布批准这一协议,并且这也符合美国长期以来的一贯做法。此外,决定批准《巴黎协议》的权力很大程度上源于一份由共和党总统批准并获得参议院两党广泛支持的条约。

美国批准的国际协议的种类

在美国,具有国际法约束力的协议有两种:条约和行政协议。条约必须提交国会参议院并获得三分之二多数支持,而批准行政协议的权力来自于先前条约、法律或总统外交权力。这些权力并不互相排斥。

在美国具有国际约束力的协议中,行政协议占据了绝大多数,超过94%。无论是民主党还是共和党政府都曾批准过行政协议,这些协议重要性或大或小,并且涉及国际合作的大多数领域,包括合作应对棘手的环境问题。例如,《远程跨界空气污染公约》是卡特政府时期作为行政协议被批准的,此后在里根和克林顿政府时期又被新协议所强化。

《巴黎协议》的归类

在美国,《巴黎协议》是一项行政协议。理由有以下几点。

《巴黎协议》并非凭空而来。美国已经是此前国际气候变化协议《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的缔约国,这一公约是在老布什政府期间作为条约批准的,并获得了参议院两党支持。“我非常愿意支持这一协议,”参议员米奇·麦康奈尔在1992年说道。“布什总统在全球气候变化问题上展现出了果敢的领导力,我对此表示祝贺。”

框架公约是伞型文件:未来逐步创设附属协议来推进其目标。《联合国气候变化框架公约》缔约方在这一公约之下协商《巴黎协议》,这意味着美国在执行减排时不需要设定具有法律约束力的国家目标。

如果《巴黎协议》明显偏离了《联合国气候变化框架公约》,并设定了有法律约束力的国家目标来减少排放温室气体(例如《京都议定书》,因此美国并未批准),或者提供了气候变化融资,那或许就会引发关于美国合理批准程序的严肃讨论了。

但《巴黎协议》的精神,不论是好是坏,是关于创造动能,而非法律义务。虽然这一协议具有国际法约束力(并且更为重要的是,评估和报告各国承诺进展情况的条款具有法律约束力),各国设定的各自气候变化目标则不具有约束力。各国必须提交国家目标,但它们并不一定要实现。未能履行承诺不会被处罚。

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英国谷岛燃气发电站的烟囱和希尔内斯风力发电机(来源:Flickr用户EDBADLE)

虽然有些人可能将这一架构视为协议缺陷,但这却有助于创设首个气候变化协议,并获得发达国家和发展中国家的广泛参与,从而有效令全球排放曲线向下弯曲。带着各自减排承诺前往巴黎谈判的国家约占全球排放量的95%。而《京都议定书》在生效时只覆盖了全球约25%的排放量。

美国批准《巴黎协议》的权力不仅来自于宪法所规定的总统外交权,还来自于参议院对伞型条约的认可。此外,这一协议也和美国法律一致,例如两党一致支持的《清洁空气法》。因此,美国履行其《巴黎协议》义务并不需要新立法。

关于美国批准的某项协议应该是行政协议还是条约并没有判定方法。政府必须权衡很多考虑因素,包括是否存在先前条约,或是否存在现成的法律可以在国内执行协议。在《巴黎协议》一事上,考虑到协议特点和美国外交实践的历史,将其归为行政协议是恰当的。

不过,和协议归类同样重要的另一点是,巴黎峰会所获得的动能必须延续下去。对美国批准这一协议的法律权力的无端指责可能动摇其他国家批准这一协议并寻求减排的决心。

如今的讨论重点应该转向如何实现《巴黎协议》设定的目标,以及在未来设定更多宏伟目标来避免气候变化的危险后果。

本文最初刊登于ThinkProgress.org网站,属于美国进步中心行动基金下属的独立研究项目。