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美国能履行与中国的减排协议吗?

2014-11-17

习近平主席和奥巴马总统最近达成一项旨在减少碳排放的双边协议。在北京联合宣布的这一里程碑式协议包括,美国确立新目标,在2025年前将碳排放减少26%-28%,而中国首次做出承诺,到2030年不再增加碳排放。

鉴于中国和美国是两个最大碳排放国,新协议可能对全球应对“碳威胁”产生重大影响,被认为对达成新全球协议至关重要。因为,除非北京和华盛顿消弭分歧,否则其他国家不会同意强制性减排。

因此这是一个巨大成就,不过两国能否履行其全新承诺还需时间检验。协议宣布后,很多人质疑中国的承诺仍然太含糊,并缺少可信的计划。那么美国又如何呢?奥巴马政府,以及2016年继任的新总统,能否履行新承诺呢?

在近期中期选举中,共和党大胜民主党,夺回美国参议院,并扩大了众议院多数优势。这让人觉得前景不妙。

首先,参院即将迎来一批新的共和党议员,他们否认气候变化,鼓吹使用化石燃料,不同意科学界关于全球变暖的主流共识。科罗拉多州新共和党参议员科里·加德纳曾说,奥巴马政府“正针对我们每天使用的化石燃料发起一场战争……因为他们想教导我们该怎么过自己的日子”。佐治亚州新参议员大卫·珀杜抨击说,奥巴马政府发动了一场“对煤的战争”。他还称美国国家环保局出台规范碳排放的新规是“短视的”。蒙大拿州新参议员史蒂文·戴恩斯认为,全球变暖(至少他还承认)很可能是太阳活动周期引起的。西弗吉尼亚新参议员谢利·卡皮托则是国会煤炭小组创始成员。

上述这些人,以及其他共和党新参议员,将与目前国会那些共和党领袖为伍,他们长期以来都是出名的气候变化否认派,在美中气候变化协议宣布后立刻就对协议提出批评。

明年1月将成为参院多数党领袖的共和党参议员米奇·麦康奈尔、众院议长约翰·博纳、有望成为位高权重的参院环境和公共事务委员会主席的吉姆·英霍夫,都在协议宣布后不久发表公开声明进行谴责。

来自煤炭大州肯塔基州的麦康奈尔参议员说,“我读了协议,中国人在16年时间里什么都不用做,而有关碳排放的规定将给我的州和美国其他州带来浩劫”。

英霍夫参议员抨击这一协议不公平,并批评中国的承诺“空洞、不可信……美国被要求更大程度地减少碳排放,而中国却不必减少任何东西”。

美国环保署是共和党的靶标,麦康奈尔和英霍夫均誓言要约束它出台的规则。英霍夫在质疑气候变化的智库哈特兰研究所演讲时说,“我将接替民主党参议员芭芭拉·博克瑟,成为参院环境和公共事务委员会主席,所以我们可以重新开始使用《国会审议法案》(CRAs),来撤销或阻止某些正在实施的苛刻规定”。

美国人非常支持奥巴马总统,但共和党选民不是。最近中期选举投票后的民调显示,超过半数选民(57%)认为气候变化或全球变暖是严重问题,但仅有29%的共和党选民这么想。因此,共和党领袖们可以继续阻挠奥巴马的监管措施,并相信自己能获得选民的支持。

奥巴马政府的希望是,和习近平主席签署的这项协议不需要国会批准。他们认为,总统可以巧妙运用对法则和管理的行政权,来实现某些转变。

但由于共和党已经控制国会参众两院,他们将拥有极大权力阻挠或拖缓进程。例如,共和党可以阻挠奥巴马利用环保署实施减排计划。麦康奈尔参议员已经宣布,他的头等大事就是“尽我所能来约束环保署”。

具体来说,共和党的攻击目标是环保署新出台的发电厂监管规定,即“清洁能源计划”。过去十年,环保署在最高法院赢得一系列胜诉,使之能够利用《清洁空气法案》控制发电厂的二氧化碳排放量。

布鲁金斯学会高级研究员威廉姆斯·安东利斯认为,共和党还可能瞄准环保署的预算,以减少其人员编制,削弱其监管碳排放大户和产业的能力。共和党还可以“就环保署和气候变化监管性质问题,召开更繁琐冗长的听证会……众参两院共和党还可能尝试剥夺环保署对温室气体排放的监管权”。

在很多人眼里,奥巴马环保署制定的规则,其命运是一场测试,显示美国能否可信地致力于应对气候变化。如果美国没有达标,那么中国、印度、巴西也不会有动力这么做。

此外,共和党还可能否决美国向绿色气候基金拨款。该基金由联合国运作,主要用来帮助发展中国家应对气候变化。德国和法国已经各自承诺捐款10亿美元,而美国至今未明确表态。如果美国不捐,或出手吝啬,将给国际社会传递一个信号,那就是,美国无法像它对其他排放大国要求的那样,致力于应对气候变化。

参院共和党人肯定还会拼命推动Keystone XL输油管道工程,这是他们的头等大事。这条管道从加拿大油砂产地开始,一直铺到墨西哥湾的炼油厂。它需获得白宫和国务院特别批准。作为国会两院多数党,共和党将倾其策略手段让总统批准这一管道,比如把它附加到总统想要的其他法案中,或是附加到预算案里。

如果共和党人在针对奥巴马气候政策的全面战争中胜出,那不仅将损害美国履行与习近平主席及其他国家达成协议的能力,还将进一步毁掉国际社会对美国充当应对气候变化领导者的信心。

奥巴马总统能履行他与习近平主席达成的协议吗?未来的美国总统,尤其如果2016年上台的是一位共和党总统,愿意履行协议吗?这场斗争结果难料,大家拭目以待吧。