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  • 李峥 中国现代国际关系研究院美国研究所副所长、研究员

美国“民主峰会”首演效果不佳

2022-01-05
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12月初,拜登政府精心筹办的首届“民主峰会”落下帷幕。从会议所达成的成果看,拜登政府的多数战略意图均未实现,西方各国并不愿意将自身发展与美国提出的“民主理念”做捆绑。首演不佳使得拜登政府失去了推动该机制走向成功的机遇窗口。随着美国国内政治和国际政治风向的转变,“民主峰会”的前景更加惨淡。

举办“民主峰会”是拜登总统的执政承诺之一。拜登认为,此次活动能够重振“民主精神”。拜登将会议主题定位为打击腐败、促进民主人权和反对威权主义,并没有指明特定国家,但外界普遍认为会议的主旨是针对中国和俄罗斯。6月以来,拜登政府频繁开展外交活动,并广泛发送邀请名单。

从轰轰烈烈的筹备再对比寥寥无几的成果清单,可以看出会议并没有达到拜登政府的预期。美国“外交政策”网站称,峰会表明仅靠外交方式无法“拯救民主”。拜登政府为了避免尴尬,声称明年将继续举行这一活动,并将2022年定义为“行动之年”,希望在明年峰会时能够看到更多实质性成果。

会议首演失败出于四个主要原因。第一,美国高估了价值观在西方阵营内部合作中的“润滑剂”作用。拜登政府原先认为,民主价值观能够有效降低西方国家内部合作的阻力。基于共同价值观,各国能够寻找共同的战略目标,缩短协调政策的周期,并能够更好说服国内各政治势力和利益群体。然而,论坛上西方各国的关注点有显著差别,各国并不愿意轻易参与美国提出的联合倡议。美国发起的所谓“出口管制人权倡议”仅获得挪威、丹麦、澳大利亚三国参与。上述国家都有与“倡议”类似的国内立法作为基础,而尚未就此立法的国家则没有下定决心参加。如此可见,多数西方国家不希望减少本国的选择空间和灵活度,不希望失去掌握本国政治议程的主动权。

第二,各国对于拜登政府举办此次活动的意图存在疑虑。从议程和议题看,“民主峰会”既带有针对所谓“威权国家”的意识形态划线色彩,又同时针对民粹主义、政治腐败等西方国家内部也存在的现象。拜登政府将两者同样视为“民主之敌”。此次会议具有国内政治动机,更多体现拜登和民主党的民主观和政治诉求。这种做法使得不少西方国家对峰会的意图和前景心存疑虑,担心卷入美国高度极化的两党政治之中。这些国家更害怕一旦特朗普和共和党上台,与拜登政府达成的合作可能成为日后的麻烦。

第三,美国在如何利用“峰会”针对中俄方面处在两难境地。美国虽然未表明会议针对任何特定国家,但明眼人都能看出,应对中俄是美国举办峰会的核心战略诉求。然而,美国在实现这一根本目标上进退两难:既希望借此次活动鼓动各国明确“民主”立场,结成更紧密的“同盟”,又不希望让此次会议成为对中俄的战略摊牌,从而引发“新冷战”。这种复杂心态尤其体现在会议中的一些意外事件上。在台湾“代表”演讲时使用有违“一个中国”的地图后,美方立刻掐断了其视频信号,生怕这一事件引发外交纠纷。由于美国的谨慎,其他国家更不愿挑明立场。

第四,广大发展中国家对美国提出的“民主议程”无感。美国提出的“民主议程”与发展中国家关心的民生和发展议题并无交集,这些国家无法从参与过程中获得实际收益。近年来,美国的对外发展援助具有更强功利色彩,门槛变得越来越高,包含更多的政治条款和排他性要求。这削弱了此类计划对发展中国家的吸引力。美国提出的跨国“反腐”、促进人权表面上立意高尚,却暗含干预他国内政的意味。

由于以上四点缺陷,首次“民主峰会”最终草草收场。在疫情仍然泛滥的背景下,各国很难将国内政治议程放在“民主”方面,而会在未来一年更关注民生和发展问题。拜登政府“行动之年”的号召可能很快被遗忘,2022年的会议可能更加乏味,更难以产生实质性成果。特别是,2022年的“峰会”很有可能在美国中期选举之后举行,而各国也将密切关注中期选举的结果。如果共和党在中期选举中取得大胜,各方参与后续“峰会”的热情可能迅速被浇灭。这一轰轰烈烈的活动也可能就此悄无声息。