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【热点话题】:美国大选 中美关系 全球治理 气候变化 脱钩
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  • 张茉楠 中国国际经济交流中心美欧研究部副部长

拜登对华政策的“变”与“不变”

2020-12-09
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美国将开启拜登政府时代。拜登在竞选活动中已经明确展示出重回国际组织和多边主义、重构盟友体系的战略姿态。在对华关系上,尽管某种程度上会增加“接触”等积极元素,但从本质上看他不会彻底改变特朗普政府的对华政策,中美竞争加剧的趋势未变。

从国际层面看,拜登上任后其政府很可能重申美国对民主联盟、多边合作以及基于规则的国际秩序的承诺。但是,鉴于美国国内社会严重撕裂和空前对立,拜登领导下的美国在国际社会上可能扮演两种角色:一种是全球积极领导者,与盟国和伙伴国一道采取集体行动;另一种则更加束手束脚,主要聚焦国内问题,让盟国和伙伴国承担塑造和解决全球关注问题的责任。无论哪种角色,世界格局都会面临新的挑战。

在对华政策上,拜登政府不会与特朗普政府截然不同。积极的“接触”因素会增多,但“遏制”的本质不会改变。早在奥巴马执政期间,美国对华战略框架就由“接触+遏制”调整为“遏制+接触”。在此基础上,特朗普政府更在《国家安全战略报告》中明确将中国定位为“修正主义国家”和“战略性竞争对手”,并将“遏制+接触”进一步调整为单纯“遏制”。拜登政府虽然会增加积极因素,重启对华接触,但对华遏制的主基调不会发生根本性改变,且在民粹主义抬头的美国以及中国国力日渐强大的态势下,拜登可能会重新包装而不是彻底改造特朗普的对华政策。

贸易政策上,总体看拜登政府将重返多边主义和传统的以规则为基础治理框架,并寻求修复与欧盟等盟友的贸易关系。尽管拜登对特朗普政府强加关税以平衡贸易的策略是明确反对的,认为关税并不是解决贸易逆差的有效办法,但从日前拜登的最新表态看,他不会马上撤回对华25%的关税,甚至希望联合亚洲和欧洲传统盟友形成抗衡中国的“统一战线”。事实上,以规则竞争为工具形成“规则合围”是民主党一贯的做法,在担任副总统期间,拜登就代表奥巴马政府致力于建立将中国排除在外的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)。不过,抑制中国的经济同盟能否形成仍存很大疑问。一方面,短期内拜登政府可能不会马上加入从TPP变身而来的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协议》(CPTPP)。另一方面,尽管从立场上看拜登是全球化的支持者,但他上任后很可能奉行更为保守的贸易政策。此前就他主张通过“购买美国货”的命令和鼓励供应链回流来重振美国制造业,因此美国与全球主要盟友和贸易伙伴的贸易摩擦基础依然存在。

科技政策方面,拜登上台后对华经贸摩擦将有所缓解,但科技战的对立态势不会改变,甚至将进一步加大对中国高科技的遏制,产业链调整将进一步与国家安全挂钩,中美高科技竞争将更趋激烈。本质上看,遏制中国科技影响力是特朗普政府的重点,也是美国国内朝野立场差距最小的领域。预计,针对中国企业的出口管制、华为禁令、实体清单等措施,拜登政府也不会做大的改变。拜登曾对中国所谓利用科技掌控国家而非赋予公民权力表达质疑,他在竞选时强调“经济安全即国家安全”,表示将不遗余力地保卫国家安全,并利用政府投资强化美国的创新和科技领先优势。除了对抗中国在科技领域崛起,拜登政府或将更多重心放在强化美国科技实力上,包括优先发展人工智能、半导体、5G网络设备。拜登政府还会进一步拉拢盟友,强化“反华科技同盟”。拜登政府已计划在就任100天内全面评估美国国际供应链面临的重大国家安全风险。

此外,拜登还将加紧修复美欧关系。美国与欧洲盟国之间存在稳定的合作机制、大体相同的价值观以及相近的战略利益,美国企图利用跨大西洋合作升级对华科技施压,会对中欧科技产业合作乃至中欧关系产生更大的负面影响,特别是在一些安全敏感性较高的网络通信基础设施建设项目上,中国科技企业面临的制衡压力将进一步上升。

当今世界力量格局正在迅速演变,即便拜登新政府上台也不会改变中美竞争加剧的大趋势。但竞争不必鱼死网破,如何保持“斗而不破”并在战略竞争中寻求合作,仍是考验中美关系的长期议题。