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  • 吴正龙 中国国际问题研究基金会高级研究员

美伊核谈判卡在哪里

2021-12-21

因伊朗大选而暂停的第七轮伊核协议谈判上月底在维也纳举行,然而谈判刚开始美伊双方便相持不下,谈判究竟卡在哪里?

拜登总统年初上台后不久,便“明确承诺”只要伊朗恢复履约,美国愿重返并全面遵守伊核协议。4月至6月,鲁哈尼任总统时期,伊核协议相关方在维也纳举行了六轮会谈,但没有达成任何解决方案。

莱希总统就职后,伊朗新政府对伊核谈判的态度趋于强硬,表示美国首先要取消对伊朗的制裁,过去那种没有成果的谈判毫无意义,以后的谈判应该有明确的预期结果。

表面上看此事十分简单:美国取消特朗普对伊朗的制裁,而伊朗则“逆转”此前的核活动,回归伊核协议条款,美国亦重返伊核协议。然而,事实并非如此。

当年特朗普退出伊核协议给出的理由是,伊核协议对伊朗发展核项目的限制“很弱”,却令伊朗得以免于制裁。协议未限制伊朗发展弹道导弹项目,也未限制伊朗在中东地区“制造不安的活动”。此外,协议中有关伊方在协议到期后可恢复铀浓缩活动的“日落条款”也不可接受。

在美国国内,对伊核协议抱有负面看法的不仅仅是共和党人与右翼鹰派人士,还有相当一部分民主党人,包括重量级民主党参议员查克·舒默、克里斯·库恩斯等。

为弥补伊核协议的不足,拜登竞选时承诺在2015年协议基础上达成一项新协议,“以收紧和延长伊朗核限制条款”。同时,要解决伊朗弹道导弹计划问题,应对“威胁到我们在该地区盟友与合作伙伴的破坏活动”。拜登强调,只有首先返回旧框架才能谈判新框架。换言之,拜登要谈出一个伊核协议2.0版。

从美国国内政治看,拜登夸下的海口令其陷入只能成功不能失败的困境。现在拜登政府的支持率下降,如果不能尽快拿出可见的伊核谈判成果,将会给民主党明年中期选举带来负面影响,甚至危及2024年民主党竞选连任总统的前景。

11月,美国伊朗问题特使罗伯特·马利在接受媒体采访时用略带威胁的口吻说,看看我们能否回到伊核协议,并在此基础上继续前行,如果伊朗选择不返回协议,那么显然我们将不得不采用其他手段以解决伊朗的核野心。

看来,拜登政府有点急,但莱希政府却十分淡然。

第七轮谈判伊始,伊朗便向谈判参与方提供了两份正式的谈判文本,亮明伊朗的底牌。其主要内容是,其他相关方在谈判中的承诺不能低于2015年达成的伊核协议,伊朗也不会在谈判中做出超过伊核协议的承诺;伊朗加强核活动是对美国等方面不遵守伊核协议的回应,所以要等其他相关方在解除制裁问题上明确表态后,伊朗才会在核活动问题上做出决定;伊核问题谈判不会达成“临时协议”,也不会以“分步走”方式重回伊核协议。

莱希政府的上述表态等于否定了前六轮谈判所取得的进展。据西方媒体报道,前六轮谈判已经解决70%至80%的问题,鲁哈尼政府做出重大让步,同意举行“有限的”取消制裁谈判。显然,莱希政府提高了要价,希望“一步到位”解除对伊制裁。同时,对美国有关伊核协议2.0版谈判,伊朗政府明确予以拒绝。

为表示对伊朗立场的不满,美国宣布对12个伊朗个人和实体实施制裁。尔后,美国白宫新闻发言人珍·普萨基再放狠话,声称如果伊朗不尽快限制其核计划,美国将准备对伊朗实施新一轮制裁。

其实,拜登的谈判套路十分明确,即以取消制裁为诱饵,采取切“香肠”的办法,以逐步取消部分对伊制裁为代价,分别换取伊朗在核活动、弹道导弹计划和地区政策等方面的妥协。而伊朗的策略也很清楚,美国“非法”退出伊核协议,理应由美方迈出打破僵局的第一步,解除对伊制裁,伊方不会放弃这一要求,也不会在谈判中涉及与伊核协议无关的议题。

围绕伊核谈判,美伊再次陷入激烈对峙状态。美方声称要采取外交以外的手段解决伊核问题,它手中还有什么牌可打?破坏伊朗核实施,只能给对方扩大核计划提供借口。对伊朗发动战争,连阿富汗塔里班都搞不定,要战胜伊朗的伊斯兰革命卫队,无疑于痴人说梦。因此,除了继续极限施压,限制伊朗的收入,美方似乎没有其他可供选择的手段。

不过,会场外的交锋并没有影响会场内谈判继续进行。美伊双方都力图使谈判朝着有利于自己的方向发展。美国当前迫切需要伊核协议,对内巩固民主党执政地位,对外稳定中东地区,服务于自身大国竞争的战略需求。而伊朗则聚焦美国解除对其制裁,这对伊朗经济发展至关重要。美伊走到谈判桌前的上述动机,也是促使伊核协议谈判不致破裂、双方未来可能做出一定让步的主要原因。

回顾持续两年多、充满跌宕起伏的伊核协议谈判进程便可发现,拜登政府低估了谈判的复杂性和伊朗的抗压性,高估了美国制裁大棒的威力,误以为只要美国一发狠话,经济困难的伊朗就会乖乖接受美方的要求。而且,美国政府的信誉似已丧失殆尽。据伊朗媒体报道,伊朗要求美国“保证不实施新制裁”或不重新实施此前已取消的制裁。对旁观者来说这似乎有点匪夷所思,然而无情的现实是,假设拜登政府明天就解除对伊制裁,国际投资公司会立即进入伊朗市场吗?答案肯定是不会,因为它们担心下一届美国共和党政府还会退出伊核协议,而美国政府也很难做出这样的担保。所以,当前正在进行的伊核协议谈判将是一个艰难的博弈过程,不能指望很快取得突破性进展,也不能完全排除谈判失败的可能。