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  • 周波 清华大学战略与安全研究中心研究员,中国国防部国际军事合作办公室安全合作中心前主任

中美两军关系:名成功未就

2015-01-08

11月奥巴马总统访华的时候,两国元首宣布两军签署了中美海空相遇安全行为准则谅解备忘录。这是中美两军首次达成建立信任措施。

军事关系是中美关系中最脆弱的部分。谅解备忘录是双方为“建设新型两军关系”作出的重大努力。虽然中国军队比美军落后,但备忘录使两军处在平等地位。这说明美军认识到中国人民解放军日益强大,必须避免与中国发生冲突。历史上,只有苏联和美国两个实力相当的超级大国签署过类似的美苏海上意外事件协定,其中很多章节与中美谅解备忘录相似。冷战期间,美苏海上意外事件协定让两国间的意外事故大为减少。

谅解备忘录的妙处在于它更多是战术性的,而不是战略性的。目前中美两军之间已有相当多的机制,如防务磋商对话、国防部工作会晤、战略安全对话和热线。但这些都是战略层面的,双方只围绕战略问题进行讨论。而海空相遇安全行为准则是为双方军官、士兵、飞行员量身定做,他们才是每天互相打交道的人。

谅解备忘录的另一个可靠性在于,它没有具体指定这些相遇是在哪里发生。以前的多次磋商是“公海”相遇,但已达成的谅解备忘录没有指定任何地理位置,因此,实际上它适用于中美军用舰机在任何地方的相遇。由于解放军海军的实力日益增强,在海外的介入越来越多,中美军舰会更频繁地在不同水域相遇。更广泛的而非禁止性的适用规则,肯定有助于消除任何可能的误解或误判。

国际上有海事和空中的规则与条例公约,如联合国海洋法公约、国际民用航空公约、1972年国际海上避碰规则公约和海上意外相遇规则。现在,有了新的行为规则,人们希望它能减少甚至消除两国间的危险事态,例如2001年中美撞机事件,2009年和2013年美国海军无瑕号和考彭斯号与中国船只的对峙,2014年8月中国歼11战机与美国P-8侦察机近距离遭遇。

不过,所有极其危险的遭遇都发生在中国专属经济区,是美国海军情报、监视和侦察活动所致。对中国来说,如果美国军用舰机没有靠近家门,那就完全不会有意外事件发生。海洋政策分析家马克·瓦伦西亚指出,中美军舰在中国专属经济区的这些遭遇并非“计划外”行为,它是用“非友善”行为回应所谓的“非友善”行为。

这就出现一个问题,也就是,确立行为准则后,解放军海军是否就允许美国在中国专属经济区内进行探测、跟踪和瞄准?换句话说,解放军海军在认定美军舰机从事不利于中国的活动时,是否应该保持安全距离?

这个问题没有简单答案,但目前为止美国人的反应似乎是:如果你愿意,也欢迎你对我们进行侦察。但这并没有说服中国人,最新的例子是2014年11月17日,俄罗斯军用飞机在距阿拉斯加海岸55英里处遭到美国空军F-22战机的拦截。许多中国人认为美国的说法虚伪,因为它知道中国不具备这种能力,或者根本不打算对美国本土进行侦察。

谅解备忘录包括实际操作指南,但它无法解决一个战略问题,即中美之间缺少足够的信任。对中国,美国海军是未经许可闯入了它的庭园。所以无论美国怎样试图以“航行自由”为名替自己的行为洗白,中国人也不会买账。 所以不管怎样,即使有行为准则,中国也不会让美军在其专属经济区内的行为“合法化”。

与充满敌意的美苏关系不同,许多战略家对中美关系的描述是非敌非友。这样的中美关系使两国的交往十分复杂,甚至是不可预测的。但有一点很清楚,那就是,在两国彼此间没有足够的信任的情况下,双方会达成越来越多的建立信任措施,而这仅仅是开始。