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  • 周波 清华大学战略与安全研究中心研究员,中国国防部国际军事合作办公室安全合作中心前主任

中美人道救援演练及对亚太地区影响

2015-02-16

2015年1月16日到19日,中美在海南岛省海口举行了针对受台风袭击国家的人道主义救援减灾(HA/DR)联合演练。大约150名中国和美国士兵参加演练。这是中美首次在中国国内举行军事演习,它是2013年两军在夏威夷进行的较小规模同类演练的一个对等行动。

最近几年中美关系出现一个新现象,即两军的联合演习增多,比如2014年环太平洋军演、金色眼镜蛇军演和在亚丁湾的多次海军演习。所有这些演习都有一个共同点,都是针对自然灾害、海盗等非传统威胁,而不是传统的安全威胁。这是因为美国国会对美军与解放军的12大类交流仍然设限,担心这种交流会提高解放军的战斗力。由于两国军事关系复杂,一次小型演练便不是无关紧要的。

海口的演习方案是向该地区某个国家提供人道救援。世界上80%的自然灾害发生在亚太地区。近年,人道主义救援减灾是该地区的流行模式,许多双边和多边演习都围绕这个模式进行,特别是在东盟地区论坛(ARF)和东盟防长扩大会议(ADMM Plus)框架内。2013年6月在文莱举行的里程碑式军演有2000人参加,中国派出了一艘医院船、一艘两栖登陆舰、一架伊尔-76运输机和110名官兵。

但这些演习到目前为止没有为搜救悲剧性失联的马航客机发挥效用。搜救的混乱程度令人吃惊。人们普遍认为各机构、各搜救船只和飞机之间的多国协调严重不足,而且效率低下。

这并不奇怪。在亚太地区,针对人道救援、反恐、维和和海上安全等非传统威胁的联合行动仍然处在早期阶段。人道救援方面就存在三个主要问题:

一、在掌握情况、制定计划和协调进程方面缺少有效的多国协作。例如,东盟设在新加坡的地区人道救援协调中心(RHCC)某种程度上与雅加达的东盟人道主义援助中心(AHA)业务重叠,并引起印尼的不满。雅加达认为AHA有东盟的充分授权,不应受到一个后成立的类似机构的挑战。假如一个东盟国家发生灾难需要帮助,这种不协调就会向援助国发出混乱信号。

二、缺少标准操作规程(SOP)。亚太地区各国军方的能力、操作规程和国内法规差异很大,语言不通也是不小的障碍。外国军队如何在施援过程中与受灾国机构进行协调?什么程度的援助才受欢迎而不会被当成干预?怎样才能做到对当地文化的尊重?怎样与有各自减灾计划的外交和人道组织协作?所有这些因素都必须考虑进标准操作规程。

三、法律问题。简单说就是,如果A国发生灾害,B、C、D国是否应该第一时间到达。A国需要根据双边或多边协议来批准,但该地区没有几个国家有这样的协议。这类协议必须包括人道救援物资的关税、刑事责任、航空过境费、检疫要求等。由于主权问题十分敏感,达成这样的协议殊非易事。

在亚太地区,美国和中国拥有强大的人道救援能力。中国建立了有5万兵力的8只专业力量,可以应对从自然灾害、海上搜救到核生化等各类突发事件。美国的海外行动经验比任何国家都多,其情报、运输和快速反应能力是人道救援最需要的。美国的仁慈号和中国的和平方舟号是世界第一、第二大医院船。2013年,台风“海燕”造成数千人死亡,和平方舟号在菲律宾东南部提供了医疗救助。美国海军的乔治·华盛顿号航母也赶到当地,船上的蒸馏水厂向当地百姓提供了清洁饮用水。

上世纪90年代末中美两军就进行过灾害管理磋商。2012年,双方在成都举行人道救援桌面推演,跟着就是在夏威夷举行演习。这个好的趋势应予保持。演习应该定期不断地举行,基本设定可以是亚太地区的典型自然灾害。为混合不同命令和不同服务,两军演习的复杂程度和规模都会不断增加。

中美两国可以通过东盟防长扩大会议框架协助起草人道救援标准操作规程。东盟防长扩大会议包括东盟10国和中美等其他8个大国。它与其他地区安全机制相比行动大过语言,似乎更有活力。它也代表着人们最美好的愿望,即有朝一日亚太地区安全格局能反映所有国家的利益。目前,由日本和老挝担任主席的一个工作组正在起草人道救援标准操作规程,这个规程也应该考虑该地区国家的经验教训。

最后,包括中国、美国在内的8个国家应该为亚太地区的能力建设助一臂之力。该地区现在有太多雷同的会议和大同小异的演习,仅东盟,每年与安全有关的会议就超过100场,所以必须精简合并。由于8个国家都支持以东盟为区域安全架构的中心,从长远考虑,最好的结果是建立一个总揽全局的多国协调中心。这个中心由东盟领导,并由来自8国的联络官员提供帮助。