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  • 顾宾 清华中国论坛特约专家,北京外国语大学法学院副教授

中国式多边主义:基于美式,超越美式

2023-10-12
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在第78届联合国大会上,各方呼吁用“真正的多边主义精神”解决全球问题。而在诸多全球问题当中,“落实2030年议程及其可持续发展目标”是优先事项,这也成为本届联大一般性辩论主题。用多边主义解决发展问题,体现“全球南方”崛起的历史潮流,符合中国式多边主义的核心主张。

为什么倡导中国式多边主义?

中国共产党的二十大报告提出“践行共商共建共享的全球治理观,坚持真正的多边主义”。中国式多边主义体现中国参与全球治理变革的思路,即增强新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权。一些人因此质疑中国式多边主义是要“另起炉灶”,是要颠覆现有国际秩序,显然,这是对中国式多边主义的歪曲。中国式多边主义与美式多边主义的关系是“基于美式,超越美式”。

所谓“基于美式”,是指首先要承认美式多边主义的历史贡献。多边主义实践缘起于欧洲,集大成者是美国。早在19世纪,多边主义在欧洲已有零星实践,如1815年组建四国同盟(Concert of Europe)、1883年缔结《保护工业产权巴黎公约》、1865年成立国际电信联盟(ITU)。第一次世界大战后,美国威尔逊总统倡议建立国际联盟;第二次世界大战后期,美国主导成立联合国、布雷顿森林体系和关税与贸易总协定(GATT)。此后几十年,各专业领域的多边机构如雨后春笋般产生,多边主义实践蓬勃发展。总体来看,美式多边主义自1944年以来长期主导国际经济合作,客观上推动了经济全球化和贸易投资自由化,保障了二战后长期的和平与发展。

之所以“超越美式”,是因为在多边主义的长期实践中,美国逐渐背离“初心”。一方面,美国滥用霸权,已经走到了多边主义的对立面,特朗普和拜登政府在行事风格上虽有不同,但本质都是把“美国优先”凌驾于多边主义之上。另一方面,新兴市场和发展中国家的利益诉求得不到有效反映,随着经济力量增长,它们对美式多边主义的不满日益增多。“无代表权的纳税”(taxation without representation)是引发18世纪美国独立战争的重要原因。而现今国际社会广泛存在一种类似的不公平现象,可以称为“无代表权的贡献”(contribution without representation)。但是,新兴市场和发展中国家只是寻求对现行多边主义的变革(evolution),而非革命(revolution)。

中国式多边主义的实践路径是什么?

在全球治理改革背景下,中国式多边主义应运而生。2008年全球金融危机后,在“人类命运共同体”理念指引下,中国式多边主义呈现“两条腿走路”的思路。一是推动国际货币基金组织、世界银行、世贸组织等传统机制的改革。这些改革取得了一些成效,但由于美国阻挠和拖延,改革进展缓慢。例如,在世界银行,按照改革后的新股份公式,中国应持有12%的份额,但实际只有6%,落后于美国和日本,排在第三位,改革成效远未获得体现。二是在中国倡议引领下提出新的多边主义机制,特别是2013年起发起“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行(亚投行,AIIB)、金砖国家新开发银行(NDB)和多边开发融资合作中心(多边中心,MCDF)。近三年来又提出全球发展倡议(2021年)、全球安全倡议(2022年)、全球文明倡议(2023年)。随着世界各国积极响应,这些倡议正在走向多边化。

亚投行是中国式多边主义的最佳实践案例之一。这是因为,亚投行是一个实体组织,拥有完备的法律体系、一流的治理结构和业务标准,享有最高信用评级,兼容南南合作和南北合作。亚投行源于亚洲,经过八年发展,快速成长为全球性多边开发银行。亚投行具有“五个全球”的特点:全球成员,全球投资,全球融资,全球采购,以及全球招聘。亚投行是一个基于资本的政府间国际组织,法定股本为1000亿美元,其106个成员股东以主权国家为主。亚投行主要投资发展中国家的基础设施项目,已投资项目超过200个,金额达400亿美元;按照1:3的撬动比例,亚投行投资可撬动的各类社会资本超过1000亿美元。亚投行投资的基础设施既包括铁路、公路、机场、油气管道等传统基础设施,也包括数字基础设施(卫星、宽带)和社会基础设施(公共卫生)。

亚投行与“一带一路”之间是什么关系?

一段时间以来,“一带一路”被污蔑为采用低标准,诸如破坏环境、侵犯人权、制造债务陷阱、搞新殖民主义,等等。亚投行能否参与“一带一路”成为一个讳莫如深的话题。一些人认为,参与“一带一路”会影响亚投行声誉,并企图推动亚投行和“一带一路”脱钩。在法律上,反对者认为,既然亚投行法律没有明确授权支持“一带一路”,亚投行就不应参与“一带一路”。而支持者认为,“一带一路”建设符合《亚投行协定》第1.1条目条款规定的“改善基础设施互联互通”,而且支持“一带一路”建设与相关规则的具体条款不抵触,亚投行应当参与“一带一路”建设。事实上,亚投行迄今投资的200多个项目几乎都分布在“一带一路”沿线国家,基本上是“一带一路”项目。亚投行与世界银行等机构签署了支持“一带一路”的谅解备忘录。

我们在判断一个国际机构有无条约授权时,不以条约明确授权为准,而是只要有利于实现条约目的和宗旨,且不违反条约明文规定即可。此即目的解释法,或称暗示授权(implied power)。目的解释法有利于国际机构以条约目的为指导,灵活适用规则,适应变动中的世界。亚投行借鉴世界银行的经验,采取目的导向的条约解释方法,典范地体现在处理与共建“一带一路”的关系上。

亚投行不仅参与“一带一路”,还引领“一带一路”实现高质量发展。中国进出口银行项目是一个范例。众所周知,中国进出口银行是“一带一路”资金融通的领先机构,它于2022年制定了新的《环境社会框架》(Environmental and Social Framework),向国际金融机构的通行标准看齐。这次修订规则得到亚投行和MCDF的鼎力支持,其结果是,《环境社会框架》直接纳入了亚投行和世行的诸多高标准。

结语

一些人提出:“大家都搞自己的多边主义,还怎么开展多边合作?”这个问题的实质是认定中国“另起炉灶”了。这恰恰是中国明确反对的。中国式多边主义旨在“优化现有炉灶”,而不是“另起炉灶”;也即,继承美式多边主义“基于规则+倡导高标准”的优点,纠正其“发展中国家代表性不足”的缺点,增加中华优秀传统文化“共商”元素。