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【热点话题】：美国大选 中美关系 全球治理 气候变化 脱钩
 
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  • 安刚 清华大学战略与安全研究中心特约研究员

搭建新的战略框架

2022-01-19
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2021年是拜登政府对华政策审议之年。审议迄今已走过三个阶段，现正收尾。

第一阶段是从拜登当选至2021年3月，以白宫发布“国家安全战略临时指针”、白宫国安会印太事务协调员坎贝尔在斯坦福大学和布鲁金斯学会两次发表讲话作为标杆。拜登政府认定中国是当前唯一能对“稳定开放”的现有国际体系发起“长期全方位挑战”的国家，为其对华政策预置了“必须开展长期且激烈的战略竞争，并在竞争中胜出（out compete）”的基调。同时提出以“竞争”、“对抗”、“合作”划分美中关系议程的“三分法”，并向中方伸出“合作应对气候变化”橄榄枝，试图在符合拜登政府政治、价值和利益需要的全球性问题上得到中方配合。

这一阶段，拜登政府树立起“服务中产阶级”的对外政策总目标，同时在这个总目标下确定了“竞争始于国内”的方针，把与中国的战略竞争同美国的国家命运更紧密契合在一起，使对华关系更加国内政治化，彰显以对外战略竞争重振内部凝聚力、激发实力再造和重塑全球领导力的意图。也是在这一阶段，拜登政府以超高效率重祭“共同价值观”旗号，同盟友伙伴协调对华政策立场，将特朗普时期在国内层面进行的遏华动员推进至国际层面。

第二阶段是2021年3至9月这段时间，以3月中美外交安全高官安克雷奇会晤、7月外交高官天津会晤、9月10日两国元首通话为标志性事件，通过有限接触试探中方政策底线。这一阶段，拜登政府明确了“从实力地位出发”与中方打交道的策略方针。这是一个现实主义色彩和冷战特点鲜明的术语，里根时期在谈及美国对苏谈判时经常被使用，投射到当下中国身上，就是必须保持美国在军事、科技、价值观等方面的相对优势，同时必须确保美国的对华立场拥有其他国家支持。

这一阶段，为遏制中国的“数字化崛起”和寻求美国供应链的“自主可控”，拜登政府积极推动立法、筹集预算，试图激发美国国内的“再工业化”和创新升级，以解决关键领域和环节的脆弱。同时继续强化针对中国的科技限制措施，酝酿成立“技术民主联盟”（T12），推动实施“去中国化”的供应链重组。

这一阶段，拜登政府加紧推进美国全球战略重心向印太地区的转移。在仓促、激进完成自阿富汗撤军的同时，继续升级“印太战略”，所出台的相应举措包括实施“太平洋威慑计划”、宣布“重建美好世界”（B3W）倡议、实化美日印澳“四国机制”（QUAD）、组建美英澳三方安全合作联盟（AUKUS），等等，进一步形成针对中国的区域战略抗衡态势。

不过，在同中方的硬碰硬过程中，拜登政府也不得不进行一些自我调整，主要是降低话语的对抗性，公开放弃改变中国体制的目标，强调要为两国关系设立“护栏”，进而为自己的对华政策划出“不打新冷战”和“不起冲突”的底线。

拜登政府还有意拔除一些特朗普时期混乱无序政策在两国关系肌体中播下的“刺”，包括新冠溯源调查、TIKTOK事件、孟晚舟事件、关税过度叠征、互关总领馆、互限记者等，因为在其看来，这些事件做得既不专业，也没章法，对美国伤害很大，继续搞下去会更被动。但是，受制于国内反华强硬势力和国会共和党人的阻挠，解决这些遗留问题的进程极其缓慢曲折、讳莫如深。

第三阶段是从2021年10月至今，相继发生了中美外交安全高官在瑞士苏黎世的会晤、两国气候团队在英国格拉斯哥气候峰会期间达成引领性的联合声明、中美元首举行视频会晤等重要事件，拜登政府的对华政策由此形成更明确的基准和架构，延展出“负责任地管理竞争”叙事，同时承认在全球性挑战和大国竞争两者之间美国无法单选，必须同时应对。

2021年11月16日的中美元首视频会晤，美方预先发布的消息稿和拜登的开场白很明确，要谈的不是能否避免竞争，而是如何管理竞争。美方对中方的角色要求，也从若干年前奥巴马政府常务副国务卿佐立克创意的“负责任的利益攸关方”，演变成拜登提出的“负责任的战略竞争者”。

通过话术和行为，更通过布局，拜登政府固化、深化了奥巴马时期开始谋划、特朗普时期激进试验的长期战略竞争，开启了一个美国的全球战略和对华政策高度一体化的时代。换句话说，美国的对华政策真正上升到全球战略层面，尽管对具体内容的争议还在继续——主要是围绕中国到底会成为一个什么样的国家、美国的对华压制可以激烈到何种程度这两个问题。

拜登政府即将出台一系列报告，包括国家安全战略报告、国防战略报告、核态势评估报告、新印太战略报告，中国不可避免地将成为各种调整的核心针对目标。不过，这一系列文件的出台已一再拖延，显示拜登政府被荆棘丛生的国内危机、日趋激烈的党争政争和此起彼伏的海外热点困住了，缺乏统筹应对的能力和精力，美国对外战略的全速调整正在熄火。

随着美国对华政策审议和调整的步步深化，中美互动的焦点事实上正绕开或者超越是否应以“竞争”界定未来两国关系这个问题，转向双方应寻求以何种姿态进行竞争。中美元首视频会晤就此提供了一些共识方向：第一，双方都意识到自己和对方需要优先处理好国内事务，两国竞争所比拼的，归根结底是两国各自国内治理的实效；第二，都同意要实现“共存”，在拜登口中是“持久共存”，在中国领导人口中是“和平共处”；第三，都强调“责任”，不过语境有所不同，美方口中的“负责任”是要求中方对美方的政策调整行为上专业，反应上克制，要理性和冷静应对，中方强调的“负责任”是希望与美方“共同承担应尽的国际责任”，“引领国际社会合作应对突出挑战”；第四，都承认两国无法彻底脱钩；第五，都赞成保持交流、管控分歧和在全球议题上开展合作的重要性。

在元首视频会晤积极效应驱动下，中美关系暂时得以进入一个“动态稳定”的阶段，双方也都试图创造一些协调合作点来缓解紧张，比如就允许对方记者返回自己国家首都、恢复被关闭总领事馆、波音737MAX飞机复飞等事宜开启沟通。但是，这种“动态稳定”的基础薄弱，维系因素也不稳固。

经过这些年的折腾，能促进中美关系稳定发展的“正面清单”已经缩得太短了。过去曾被两国政府和媒体高度评价的防扩散、核安全、防治传染病、打击跨国犯罪、人文交流、国际地区热点合作如今基本上已在公开层面“退场”，功能性的部分则由双方企业和专业机构及个体人士以静悄悄的方式维持。即便是勉强算得上“亮点”的应对气候变化协调，随着美方团队的工作重心转向压促中方落实碳达峰、碳中和目标，以及美国高层越来越倾向于把能源安全问题转化成压制中国发展的突破口，协调变博弈，合作后劲堪忧。

相对应的，能导致中美关系彻底坠入恶性竞争深渊的“负面清单”却越拉越长。无论两国高层和政府间进行怎样的沟通对话，美国行政当局那些硬核的遏华措施该出台还会出台。在拜登政府操弄下，科技已经成为中美竞争的核心领域，美国的供应链审查和“民主供应链同盟”组建即将进入细分项目、细化规则、细施督查阶段，全球供应链“去中国化”的实际步骤日益可见。2021年底举行的“民主峰会”将开启“第二阶段”，组织围绕反腐、人权、对抗“威权”三大议程落实具体事项，虽然国际上和者有限，但势必给中美关系不断制造出新麻烦。世卫组织和西方世界正竭力使2022年成为“新冠疫情终结之年”，这并不必然稀释中美抗疫路线和叙事之争，相反，可能意味着围绕疫苗互认、病毒溯源、药物分配、边界开放、生物安全等问题将有新的激烈交锋。拜登政府对北京冬奥会的“外交抵制”已是箭在弦上不得不发，两国在体育、文化、教育领域已然出现的“脱钩”迹象可能扩大……

国内政治的干扰更加突出。为牵制、干扰拜登政府对华政策的缓和面，美国国会针对中国的立法行动这场“山火”即将进入大面积燃烧阶段。涉疆议案在美国国会参众两院通过成法，迫使在华有投资的美企不得不在本国法律和中国市场之间做选择，两国消费者也只能跟着做选择，脱钩之势被裹挟着向更宽领域蔓延。随着2022年美国中期选举和中共二十大的临近，拜登政府没有足够的勇气动力和时间空间，来操作实质性改善对华关系事宜，且每项旨在稳定和缓解美中矛盾的实际操作都不得不搞曲线策略、走迂回路径。

尽管2021年中国在全球最低税率、释放战略石油储备等问题上选择支持美国，两国发展绿色经济的方向也存在交集，但中美资本市场渐行渐远、财政政策逐渐脱节仍是人们自2021年下半年起能够明显感知的迹象。随着美元的继续滥发、美国财政危机的持续加剧和此轮通胀周期的拉长，中美金融脱钩趋势会不会进一步扩大，中国会不会对外汇和持债政策进行重大调整，值得密切关注。

台湾问题成为中美之间最大的“火药桶”。美方的“切香肠”策略正在使其一个中国政策空心化，加上双方在台湾问题上的互动已变为在实质备战的大背景下进行，迎头相撞的风险及后果越来越难以估量和掌控。

“印太”是中美最主要的较量平台。在这个地区，中国的“一带一路”倡议和美国的“重建更美好世界”（B3W）倡议构成零和而非互补关系，两国越来越各行其是、各走其路。拜登版的“印太战略”比特朗普时期系统、全面和专业，价值观、军事安全、经济（数字基建）构成三个支柱。在组建多个任务型小多边同盟安全合作机制取得实质进展之后，拜登政府开始搭建“印太经济架构”，这将是区域版的供应链同盟，即以贸易便利化、数字经济、供应链弹性、清洁能源、基础设施、劳工标准为重点，搞“没有经贸协定的经贸协定”。

围绕第三方力量的争夺将进一步升级。美国在东欧策动一些小国用事实行动冲击中国在台湾、新疆等问题上的底线，激发中方反制和反弹，以此把所谓“中国价值观威胁”拉到欧盟眼前，在中欧关系中打入楔子；在东盟寻找和扶植“战略支点”，挑动海上纷争，强化美国主导的军事安全合作，肢解有利于中国修订西太平洋地区规则和拓展影响力的“东盟中心”作用。美国在这两个方向上的举措还在推进当中，效果也有待评估，这决定了中美在这两个方向上的“朋友圈”划分将更加显性。

具体问题上的对抗斗争事实推进着两国国内针对对方的舆论动员。厌恨和污名化成为媒体对对方报道的主基调和民众对对方观感的主情绪，从而对不可避免导致这种情绪发酵的决策方向和政策行为形成裹挟和后座力，严重限制了再调整的空间。

总之，中美关系当中日益突出的斗争性恐怕一时难以减弱，真正意义上的长期博弈才刚刚开始。但这不等于中美关系没有未来可期。如果竞争不可避免，博弈必然步步深化，中美关系的未来在于双方愿意和能够为其搭建什么样的战略新框架，寻找实现“竞争性共存”的合理方式。从中国高官在2021年终释放的信号看，中方已经意识到这一点，有意把建立“中美关系战略新框架”提上议程。

凡“战略框架”，少不了“战略基础”、“战略原则”、“战略机制”、“战略保证”等要件，然而这些在现实中美关系当中均属稀缺，有的甚至还没踏上起跑线。

论“战略基础”，中美元首视频会晤形成的共识做出了必要积累，但还远不够，必须把意向性交集转化成文字确认和条分缕析的共同叙事，形成双方均可接受的中美关系定位、目标和方向。问题的关键在于，美方无意调整以“竞争”定义对华政策的决定，双方的相互判断也仍不在同一纬度上。在中美沟通中，美国认为中国的目标就是要架空、取代美国称雄世界，中国认为美国的目标就是要压制中国的竞争潜力、改变中国的政治形态；中方把主要精力都用来阐释“意图”，美方却不怎么感兴趣，而是急于了解中国的“能力”发展。在美方看来，意图是建立在能力基础上的，能力一旦形成，会转化成不可控的意图。这种战略文化和思维方式的巨大差异限制着对话的效果。

论“战略原则”，中国领导人在2021年11月16日两国元首视频会晤中提出的新时期中美相处应坚持的三原则（相互尊重、和平共处、合作共赢）为相关讨论提供了出发点，但要美方接受它们却难度很大。至少，美方无法理解“相互尊重”在中文语境中的真正含义。对于“战略原则”，双方需要继续探讨，尽量使用对方听得懂的话和非胁迫的语气。

论“战略机制”，中美之间曾有的战略性高层对话管道已被美方废弃或搁置，重新开辟需要根据两国关系新的形势和性质重新设计，无异于一场艰难的谈判。在当下紧张氛围中，无论做出怎样的新安排，恢复战略对话都是十分紧迫的。中美军事领域的热线安排、海空相遇规则、军事院校交流等机制在实际操作中并不顺畅，需要在保留原有渠道的同时，适应中国军改和美国“印太战略”升级后的新条件、新关切加以更新延展。

难点中的难点是“战略保证”。如果说在关系正常化以后的50年里，中美三个联合公报就是当时历史条件下的相互战略保证，那么，在新的历史条件下这些保证还有没有效力？两国需要重新做出什么保证？这方面的探讨还没有起步，应包括“共同应对的挑战”、“共同遵守的规则”、“相互行为的底线”、“互不侵犯的承诺”、“相互尊重的措施”、“可以和必须合作的领域”等范畴，同时涉及台湾、朝核这样的热点问题，以及核武库、国际军控、外空间军事化、网络安全这样的战略安全问题，还有两国两军关系的风险控制和危机处理问题。

相互做出战略保证是建立战略新框架的必由之路。要进行这方面的探讨必须发扬“上海公报精神”，但将讨论的问题又比商谈“上海公报”时广泛、复杂、多维、尖锐得多。中美这样两个全球性大国，如果双方领导人能够确定同一国际体系下和平共存的目标，哪怕这种目标退一步讲是“竞争性共存”，那么围绕它就应有不同领域不同层级的具体安排跟上，用专业化沟通谈判达成的谅解和协议集合，形成相互战略保证。这需要双方在高层直接引领下付出全领域全部门的努力，经年累月，道阻且长。

2022年伊始之际，但愿本文能够启发大家为建立中美战略新框架做些实质性讨论。中美关系的未来不应在一场危机、一次冲突留下的废墟里搭建，而应始于推心置腹的对话沟通和点滴足下的承诺安排。

  
     
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