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摆脱中国的束缚:美欧宣布关键矿产协议

2023-04-19

2023 年 3 月 10 日,美国和欧盟宣布了一项协议,美国将向欧洲关键矿产提供优惠待遇,以防止双方参与恶性竞争,以及更重要的是,减少对中国的依赖。目前中国主导着许多此类材料的全球供应链,引发了对停供风险的担忧。

冯德莱恩主席和拜登总统发表的联合声明,反映了对即将举行的双边谈判的积极态度。此次谈判旨在解决与关键矿产相关的贸易障碍,突出在整个供应链中坚持提高环境和劳工标准的重要性。此外,双方承诺保持各自绿色能源激励措施的透明度,确保他们共同采取措施和共同利用资源,以实现零排放的共同目标,同时避免电动汽车领域的国家援助和补贴战争。

然而,由于双方的程序错综复杂,谈判可能持续数月,这有可能带来重大改变,甚至阻碍协议的最终敲定。

美国和欧盟的担忧,源于中国在稀土行业的重要主导地位。中国约占全球稀土产量的 80%,为欧洲和美国分别提供 98%和 74% 的稀土。此外,建设新稀土矿场通常需要十年时间。

然而,当前的这份双边协议,是全球贸易和地缘政治领域里值得注意的一个里程碑。过去十年,美国没有重视与欧盟的关系,有时甚至还采取对立立场;现在,美国和欧盟正加深合作,减少对中国的依赖,并最终进入全新的相互理解阶段。

该协议达成之前,双方就制裁俄罗斯和支持乌克兰达成了折衷方案,也表明他们在不断强化合作,双边关系进入了新阶段。同时,该协议表明双方致力于可持续发展、经济稳定和国际合作,希望避免最终可能导致两败俱伤的零和竞争。另外,该协议将导致中国对战略原材料的依赖受限,可能加剧美中持续已久的竞争,并在理论上促使全球贸易关系进一步恶化。这可能引发中国的报复措施,尤其是考虑到中国几乎垄断了稀土供应链。

该协议的潜在影响仍不明确。值得注意的是,美国和欧盟在对华策略上呈现出不同的策略,在全球问题上的立场也截然不同。对于美中贸易战,欧盟总体上保持中立,而不是像和美国一起制裁俄罗斯一样携手对付中国。考虑到中美两个超级大国之间紧张的贸易关系,这种差异具有重要意义。

尽管如此,如果美国成功说服欧盟对中国实施制裁,北京很可能采取报复措施作为回应,而这将削弱欧洲公司在国际市场上的地位。因此,欧盟领导人敏锐地意识到需要对中国保持平衡的态度,承认中国在不同重要领域的合作伙伴、竞争对手和竞争者的地位。去年一月,冯德莱恩在达沃斯重申了欧盟对中国“去风险”而非“脱钩”的立场。

在此框架内,美国采用一种战略性的方法:从交易的角度,把和欧盟的每一次谈判都视为说服欧盟和实施美国标准的机会。这些谈判之后,观察拜登对欧盟采取对华反制措施的期望程度,是有意义的。实际上,《关键矿产协议》签订之前,引起美欧分歧的最近一个问题与乌克兰冲突有关。美国多次指责中国计划向俄罗斯提供武器,德国总理朔尔茨则对此公开否认。

尽管如此,美国在某些场合还是成功说服了欧盟成员国。例如,拜登和冯德莱恩会面的前一天,荷兰政府表示他们将与美国步调一致,实施出口限制,限制中国获得生产先进处理器芯片所需的关键材料。

尽管该协议存在益处,但最终协议达成之前,双方轻微紧张的关系将持续存在,主要原因在于美国2022 年 8 月签署的具有保护主义色彩的《通货膨胀削减法案》(IRA)。该法案提供约3,690亿美元的国家资金,用于支持清洁能源开发和减缓气候变化,要求有资格获得高达 7,500 美元清洁车辆税收抵免的美国消费者购买“任何满足某些关键矿产要求的车辆”,前提是它们“由合格的美国制造商制造,而不是由敌对外国实体制造或组装。”

值得一提的是,欧盟认为这些措施向美国汽车制造商提供了过多优惠,称其是“倾销”,违背了公平公正的国际贸易原则,破坏了公平竞争的环境。事实上,鉴于汽车行业对一些欧盟成员国经济的巨大贡献,美方的措施引起了一些欧盟国家的深切关注,也就是那些依赖对华出口的国家。大众汽车等品牌表示将等待欧盟对 IRA 的回应,同时暂停欧洲电池工厂的建设。欧盟企业可能裁员引发的担心,加之不断高涨的能源成本,进一步加剧了人们的忧虑。

为此,欧盟在 2023 年 2 月 1 日公布了《欧洲绿色新政工业规划》。该规划有望简化对绿色产业的补贴,促进欧盟范围内大型跨境项目的实施,提供“可预测和简化的监管环境”以及更好更快的融资渠道。此外,在不久的将来,欧盟将出台《关键原材料法》,旨在确保 2030 年时,开发欧洲 10% 的关键原材料以及处理 40% 的相关材料消耗。

由于谈判获得的更有利条件,欧洲的“目标关键矿产”将获得 IRA 豁免,主要涉及适合美国税收抵免的电动汽车的电池生产。同样,为了解决未来在“各自的激励计划”上可能存在的分歧,美欧发起了“清洁能源激励对话”。该对话“将成为欧盟-美国贸易和技术委员会的机制之一,将促进在第三方非市场政策与做法方面的信息共享,包括中华人民共和国的相关政策和做法。”

鉴于地缘政治环境的巨大变化,随后出现的情况导致了当前的现实。

一方面,美国只是在消除一种不公正的做法,这是欧盟必须接受的一种策略,以防止欧洲公司受到伤害。无论如何,现在欧盟和美国之间的局势已经有所缓和,双方的关系似乎已经恢复和平。冯德莱恩在随后的一份声明中强调,该协议将使欧盟的关键原材料能够享受美国的补贴计划,“就好像它们采购自美国市场一样。”

另一方面,中国在绿色能源政策方面丝毫没有落后。通过提出“生态文明”倡议,中国高度重视环境保护和可持续发展,设定了到2030年实现碳排放达峰、2060年实现碳中和的目标。然而,中国仍然大量补贴国有“能源敏感型企业”,扭曲了全球贸易。

当前的地缘政治背景下,全球大国之间的姿态越来越强势,欧盟迫切需要更强势地表明自身立场。为此,欧盟可以考虑缓慢地将中国纳入关于可再生能源和稀土的国家援助和关税协议,这有可能加强两个地区之间的经济合作,甚至与美国的合作。此举同时将加强欧盟作为一支自力更生、拥有影响力的全球地缘政治力量的地位,巧妙地驾驭中美之间的微妙平衡关系。然而,这在当下更像是一种理想主义的愿望,而不是可行的现实。