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【热点话题】:美国大选 中美关系 全球治理 气候变化 脱钩
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  • 唐新华 清华大学国际关系研究院副研究员

“全球盘点”后的气候治理之路

2023-12-26
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2023年12月13日,《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会(COP28)达成了“阿联酋共识”。COP28是《巴黎协定》达成以来国际气候治理进程的又一重要时刻,完成了首次“全球盘点”,为各方在2025年前提交新一轮“国家自主贡献”目标(NDC)提供了新愿景。大会还通过了气候变化影响相关损失和损害的华沙国际机制,达成全球适应目标框架、公正转型路径工作方案等成果。COP28的首次“全球盘点”既是对《巴黎协定》达成以来各方行动的总结,更重要的是开启了全球气候治理进程的新阶段。在新的阶段,如何解决盘点后的减排差距、资金差距和能力差距的问题,如何秉持《巴黎协定》治理模式——自下而上设定国家自主贡献目标(NDC)的基本框架不动摇,如何在提升气候行动的同时更好体现公平、公正,如何维护联合国多边治理平台在全球气候治理中作为主平台地位等等,都将决定着气候治理之路的方向。

目标一致性与治理框架稳定性

首次“全球盘点”承认,实施目前的国家自主贡献,排放量到2030年将只比2019年平均减少2%,全球温度预计将上升4℃,缔约方在实现《巴黎协定》目标方面已偏离了轨道。如果要将全球变暖限制在1.5℃,到2030年需要将全球温室气体排放量减少43%,到2035年减少60%,2050年实现二氧化碳净零排放。《首次全球盘点决议》提出,鼓励缔约方在下一次国家自主贡献中提出雄心勃勃的全经济减排目标,并与将全球变暖限制在1.5℃相符。这就意味着缔约方新的NDC要与1.5℃目标保持一致性,要与长期温室气体低排放发展战略保持一致性。《巴黎协定》之所以成功达成,其基础在于设计了“自下而上”的治理框架,如果以统一温控目标约束所有缔约方减排计划,则意味着治理框架又返回到《京都议定书》“自上而下”的治理模式。因此,为防止气候治理之路重蹈覆辙,未来的治理路径需坚持《巴黎协定》第二条第2款规定,充分体现公平、共同但有区别的责任原则和各自能力等原则,发达国家NDC需对标1.5℃目标,而发展中国家根据国情和各自能力朝着2℃目标努力,这样才能维护《巴黎协定》治理框架的稳定性和气候治理公正性。

资金赤字与气候债务责任

气候变化及相关风险的规模和发展速度在很大程度上取决于近期的减缓和适应行动,而发达国家对发展中国家的资金支持是关键促成因素。首次“全球盘点”显示,到2030年发展中国家的适应资金需求估计为每年2150亿-3870亿美元。发达国家到2020年每年共同筹集1000亿美元的承诺只是杯水车薪。根据新达成的“阿联酋共识”,缔约方将在COP29的1000亿美元气候基金基础上通过一个新的资金目标,即“新的集体量化目标”(NCQG)。未来NCQG需要解决资金规模、质量、来源和透明度等核心问题,而发达国家不断模糊“共区原则”的责任界限,试图让一些发展中国家成为NCQG资金来源。与此相关的是,COP28正式成立了“损失与损害基金”,主要目的是减少气候变化的不利影响给发展中国家造成重大经济和非经济损失和损害。《首次全球盘点决议》(CMA.5第88条)规定由发达国家缔约方提供支持,但一些发达国家提出“损失与损害基金”的范围要扩展到一些有能力的发展中国家,甚至呼吁缔约方就该基金的执行手段和应对措施等问题重新谈判《巴黎协定》。未来,COP29和COP30的核心问题在于如何制定“新的集体量化目标”和“损失与损害基金”路线图,而能否坚持UNFCCC和《巴黎协定》基本原则不动摇,直接关系到不断积累的“气候债务”的历史责任和气候公正。

从减排目标到资金落实,气候责任与气候债务将是未来气候治理进程中的重大治理难题。COP28“全球盘点”后,“共区原则”和《巴黎协定》“自下而上”的基本框架面临被稀释和弱化的趋势,特别是一些发达国家通过小多边机制塑造气候治理新规则,如“净零政府倡议”“碳关税”“气候俱乐部”“能源转型伙伴关系”“矿产安全伙伴关系”等等,联合国多边治理平台将遭受严重侵蚀,导致《巴黎协定》落实出现空心化、碎片化、低效化的可能。COP28首次“全球盘点”后,全球气候治理之路将充满更多的理念之争、正义之争、责任之争,而全球气候治理秩序也将在权力竞争中加速演变。