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【热点话题】:美国大选 中美关系 全球治理 气候变化 脱钩
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  • 唐新华 清华大学国际关系研究院副研究员

全球净零政府倡议扩员 ——2050净零规则冲击COP28气候路线图

2023-05-03

2023年4月20日,美国总统拜登第四次召开了“主要经济体能源与气候论坛”(MEF)。值得注意的是,意大利加入了美国2022年在COP27上发起的“净零政府倡议”(NZGI),该倡议成员国从创始时的19个扩员至21个。

美国明确规定了加入“净零政府倡议”的三大条件,即国家政府在2050前实现净零排放目标;COP28前制定净零承诺路线图;确定中期目标并发布路线图。美国利用MEF平台,不断扩充“净零政府倡议”下的绿色联盟成员,并将创建相关论坛平台,协调倡议国家间的净零政策。特别是当COP28成为《巴黎协定》全球盘点的重要时间节点,美国在全球进一步推进“净零政府倡议”,构建绿色联盟体系,这将对以联合国为主平台的全球气候治理体系构成新的挑战。

绿色联盟弱化了联合国多边治理平台

美国为了建立基于规则的气候治理秩序,更侧重于通过双边、小多边的形式建立“绿色联盟”,发起新的治理平台和规则倡议。2022年,拜登政府在“印太战略”框架下推进气候外交行动,搭建了“美日气候伙伴关系”“日美湄公河电力伙伴关系”(JUMPP)“美印气候和清洁能源议程2030伙伴关系”,QUAD启动了Q-CHAMP四方气候工作组,在印太地区构建“印太海域态势感知伙伴关系”(IPMDA),在南太地区启动了“蓝太平洋伙伴”(PBP)等。

为了增强跨大西洋绿色联盟协调的常态化,在“美欧贸易与技术委员会”(TTC)特别设立了“气候和清洁技术工作组”,以支持跨大西洋贸易,并投资气候中和技术、产品和服务。

随着“印太战略绿色联盟”和“跨大西洋绿色联盟”两大板块形成互动态势,美国搭建“净零政府倡议”的战略目标是在主要发达国家政府层面建立基于“2050净零规则”的绿色联盟,从而更有效地绕过联合国多边治理平台来主导全球气候治理规则体系。

净零时间框架侵蚀联合国治理框架基石

当前全球气候治理秩序的主体框架是以《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》为核心的联合国多边治理框架,该框架基石是“共同但有区别责任原则”(简称“共区原则”),这保证了发达国家需承担历史排放责任,发展中国家依据各自国情和能力承担国际责任。

《巴黎协定》形成自下而上的国家自主贡献(NDC)模式,保证了全球气候治理的公平性和合理性。2023年COP28的重要议程是对落实《巴黎协定》的各国国家自主贡献(NDC)兑现情况进行全球盘点,从而审查实际行动与目标之间的差距,推动全球进一步提升气候行动能力,特别是敦促发达国家兑现资金、技术等承诺。

美国不断扩大“净零政府倡议”,目标第一阶段是让更多发达国家加入该倡议,构建基于绿色联盟的净零规则;第二阶段是利用国际多边平台,以“气候正义”为名迫使中国、印度等发展中大国进一步提高减排力度,缩短净零时间表。当前发达国家与发展中国家实现净零目标的时间紧迫度不同,国家发展阶段不同对实现净零目标的时间需求也不同,美国等发达国家在全球推进“净零政府倡议”,就是缩短主要发展中国家的减排时间周期,从而在时间规则上弱化发达国家应承担的历史责任。

绿色权力竞争加剧全球气候治理秩序变革

“全球净零政府倡议”只是美国气候战略的冰山一角,但也足以折射出美国依托其正在搭建的“绿色联盟”,围绕绿色金融、绿色贸易、绿色交通、清洁能源创新、温控目标、甲烷减排、绿色基础设施标准等领域规则积极展开气候外交,向国际社会和联合国层面推行规则治理议程,借绿色金融权力、绿色创新、气候安全巩固国际权力格局。

广大发展中国家既承受着气候变化历史影响,又面临着气候治理秩序变革中的单边主义、霸权主义威胁,需要坚持共同、综合、合作、可持续的安全观,加强多边主义合作,包括同“77国集团和中国”所有伙伴一道,携手维护联合国的权威及其在全球安全治理中的主要平台地位,维护以《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》为基础的全球气候治理体系的稳定,在全球气候治理进程中维护发展中国家的权益和安全,共建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。