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美《生物安全法案》的对华潜在影响

2024-06-12
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当地时间2024年3月6日,美国参议院版《生物安全法案》(S.3558)通过参议院国土安全与政府事务委员会听证,最终以多数赞成获得该委员会同意。5月15日,新版《生物安全法案》(H. R. 7085)在美众议院监督与问责委员会以40比1的投票结果获得通过。这意味着众议院版本的法案与参议院版本的法案进入同步推进的阶段。两份法案均以国家安全为起点,存在“泛安全化”的观念取向,同时有着扶持美国制造业的经济目标。

首先,生物安全及其治理议题在新冠疫情暴发后得到进一步重视。两项生物安全法案均可视作美国着手补齐生物安全的具体立法措施。两项法案中对于中国企业施加限制,实际上是希望将对应的生物产业链迁移至美国,减少离岸外包“不可控性”对美国社会与经济的影响。

其次,该法案或与美国在高新技术与生物医药领域的泛安全化战略紧密相关。法案中提到的“华大基因”“华大智造”“药明康德”都是中国创新药研发领域的龙头企业。针对中国行业龙头企业的限制将削弱它们的商业盈利能力,使得中国制定的相应产业政策面临缺乏商业活力、经营效率降低的压力。

再次,限制生物安全的“离岸外包”将有助于美国制造业回流。若相关法案得以通过,美国国内相关企业将难以通过对华“离岸外包”来获取利益。在此基础上,倘若下一届总统出台产业扶持或行政指令,受到《生物安全法案》冲击的企业将更倾向于在美国国内投资建厂或寻找合作伙伴,从而加速美国生物领域制造业回流。此外,两党在大选前夕密集推出相关涉华生物安全法案,实际上是开辟新的涉华议题博弈空间,并通过“聚旗效应”赢得选民认同。

由于2024年需进行国会部分席位改选,议员们将更多的精力花在竞选活动上,对国会议事内容的具体进展关注有限。除此之外,美国国会将在7月和8月例行夏季休会。这些因素使得两项法案在2024年内难以获得通过。然而,法案程序上的延迟并不意味着美国在生物安全领域会放慢对华竞争的步伐。只要美国仍然认为中国是其主要竞争对手,相关生物安全问题的持续发酵只会是时间问题。

事实上,生物安全已被视作美国国家安全战略的重要组成议题。在《2022年国家安全战略》中,拜登政府就曾多次提及生物安全和生物技术,宣称包括生物科技在内的前沿技术领域是同中国等国家展开竞争的新场域。而特朗普政府更是追求以“美国优先、单边主义”等为政策特征,来谋求美国的生物安全。可见,来自不同党派的两任领导人在各自任期内均将生物安全作为国家安全与大国博弈的关键场域。

当下生物安全法案实际上与美国在半导体设备上的制裁有类似之处。两项法案均由有影响力的资深议员牵头,以国家安全为名提出,对中国产业链的领军企业进行限制。2018年的《保卫美国政府通讯法案》就认为相关企业与中国政府存在“密切关系”,会“威胁美国国家安全”,这一内容最终被吸纳进美国2019财年《国防授权法案》,并成为中美在半导体领域竞争的开端。因此,无论是从身份再现还是从历史经验来看,与生物安全相关的法案有可能步“半导体竞争”的后尘,成为美国对华竞争的新场域。

美国国会推进《生物安全法案》的审议和通过,可能只是美国在该领域展开对华竞争的第一步,未来,美国可能会采取同半导体产业类似的措施,在供应链、知识产权及市场准入方面采取限制措施。就当下美国大选选举进程来看,拜登和特朗普各自锁定党内提名,美国下一届总统极大可能从这两人中选出,而无论是拜登继续任期还是特朗普接棒,美国在生物安全和生物创新领域都会对华持续发难,两任总统只会在政策选择和配套策略上存在些许差异,但采取的相关举措最终都会对中国的产业安全产生巨大消极影响,并对中美关系产生持续冲击。