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  • 关贵海 北京大学国际战略研究院执行副院长

上海合作组织峰会与其决策机制、功能和地理范畴

2024-07-03
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习近平主席即将出席在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳举行的上海合作组织成员国元首理事会第二十四次会议。上海合作组织自2001年成立以来,成员国数量不断增加,除中、俄和中亚四国外,白俄罗斯将继印度、巴基斯坦和伊朗之后,在今年峰会上正式成为第十个成员国。明年,中国将担任上合组织主席国,需要对组织发展重点方向和需要克服的主要问题进行梳理,综合考量本国利益与其他成员国诉求的协调。

上合面临的第一个议题是权力结构与决策机制。众所周知,中俄在组织内发挥了“双引擎”作用。这种结构的问题在于,两国共享领导权的模式存在诸多不稳定因素,而印度作为自视很高的成员国加入,客观上也触动了中俄的主导地位。

在扩员前,中、俄、中亚三者关系中,俄虽有对中亚更大影响力,上合仍能使中俄在中亚维持一种相对平衡的状态。随着印巴伊加入,上合的权力结构在发生变化,形成一种双层结构:第一层是中俄印,第二层是中俄印加中亚和伊巴。

中方学者认为,中俄印在组织内有四种可能的互动模式,即战略三角、中俄共管、两相分化、俄罗斯主导。战略三角是指,中、俄、印三国在上合内形成相互协调关系;中俄共管是指,延续扩员前中俄在上合内的“双引擎”模式,印度则以普通成员国身份参与;两相分化是指,俄印与中巴在上合内形成对立关系,互相牵制;俄罗斯主导是指,中国和印度都被边缘化,俄罗斯成为上合的中枢。目前,处于互动模式不稳定的转换期。在一些重大问题上,印度的立场是否具有建设性,将具有举足轻重的作用。

决策问题,即由谁决定,如何决定,是关乎一个国际组织存在及运行的根本问题。《上海合作组织宪章》规定,“本组织各机构的决议以不举行投票的协商方式通过,如在协商过程中无任一成员国反对(协商一致),决议被视为通过”。这种决策方式将各成员视为地位平等、意志平等的主体,从不以大压小、以强凌弱、以多欺少,最大限度维护了组织的团结和协作,是上合精神的体现。问题是,务实合作常常久议不决,特别是中国倡导的经济合作议题。

对此,中方学者主张,在坚持重大问题“协商一致”的同时,在一般问题上采取“简单多数”原则,避免自缚手脚,影响效率。俄方却不认同,强调东方国家表达反对意见的方式含蓄,不同意也不会说“不”,而会使用不明确、却隐含着负面意味的正面表达,这已成为上合政治文化的一部分。俄学者坦陈,上合内尽量避免强烈反对意见、激烈的公开争论。如就某一问题各成员国存在不同意见,议题就会长期停留在日程上,无法取得任何实质进展,一个明显的例子是俄反对意见将建立上合开发银行变成一项悬而未决的议题。

实质上,中俄两国对待决策机制的态度不同,背后的动机都是追求对上合议题的掌控权和在组织中的话语权。于是,协商一致原则在中亚成员国手里,就成了影响组织决策过程的一张好牌。

上合需要确定的第二个议题是组织功能的优先领域是安全还是经济。上合为地区安全而生,后大力推动经济合作,然而经济合作的步伐远远落后于安全与政治合作,已成老生常谈的问题。

俄学者也承认,若不是俄执着地阻止上合开发银行,阻碍上合内的经济合作进程,或许中国就会满足于上合框架内的经济合作潜力,不至于另辟蹊径,提出“一带一路”、亚投行、丝路基金等。俄方心态不难懂,在经济议题上中国有更大潜力和发言权,上合议题从安全向经济领域倾斜,则意味着俄罗斯向中国让渡领导权。

同时,中亚国家也对上合提出了许多更新更具体的经济合作要求。发展程度更高的成员国希望合作重点在创新创业、科技园区、节能环保等,发展较为落后的成员国希望上合在减贫、交通基础设施、打击经济犯罪等问题上建立相关机制,为本国发展提供帮助。因此,明确组织的优先领域,协调各方利益,达成务实合作,是上合亟待解决的一个问题。

上合不得不回应的第三个议题是组织的区域限定。从成立之初到扩员之前,上合成员国构成为中、俄、四个中亚国家,上合的地区属性在中亚是较为明确的。随着印度和巴基斯坦加入,上合组织突破了以中亚的地理范畴,基本议题也会绕不开南亚,从地缘战略上看,上合不仅涵盖了欧亚大陆的“心脏地带”,而且扩展到了印度洋。

印巴加入是扩大上合在全球影响力的关键一步,更符合俄希望上合成为全球性组织的期待。扩员之后,中亚成员国担心自己被边缘化,在认知中坚持上合的中亚属性,在议题设置上仍然希望以中亚地区的问题为主。中国则更希望把上合从中亚扩展到与中亚具有相关性的欧亚地区,且成员国扩展不以突出组织向外的对抗性为目标。相比之下,俄罗斯当前更希望把上合和金砖合作机制当成其摆脱孤立状态、与西方抗衡的阵营化机制。

综上,上合是中国与俄罗斯、中亚、南亚的重要对话平台,中国应该也可以更鲜明地形成并表明自己的立场,尤其是在事关组织未来发展的重大问题时。中国对全球治理的参与,同上合组织的主旨和发展历程非常契合,须继续发挥上合核心成员国作用,准确把握上合发展方向,用新型国际关系的思路,来协调好新老成员国的关系,使组织更有生命力、吸引力和行动力。